1.2 Отечественный и зарубежный опыт аттестации государственных служащих

Введение в России аттестования офицерского состава, притом с коллегиальным характером, относится к царствованию Петра Великого. По петровским указам производство унтер-офицеров в офицеры, а также капитанов в штаб-офицеры, делалось после обязательной баллотировки в чин, в которой участвовали все офицеры части. Начало письменной аттестации, притом первоначально исключительно с изложением отрицательных свойств аттестуемого, положено царским указом 1742 года, которым повелевалось: "ежели который по старшинству к произвождению явится не достоин, то... командирам представить -- именно зачем оного состоящего к произвождению по старшинству произвесть невозможно". Ладыжинский Г.В. Вопросы аттестации. // Военно-исторический журнал.-№7. - С.38. В 1756 году последовал новый указ, указавший на недостатки в кадровой работе и определивший меры их устранения. В этом указе рекомендовалось обращать особое внимание на качества офицеров вообще, при этом составители указа, пытаясь дать полный перечень достоинств и недостатков военнослужащих. Для включения всех сведений, характеризующих военнослужащих в формулярах, установленных еще в 1732 году (форма о людях), добавлялись графы. Так появилась письменная аттестация. В определенные сроки формуляры с подробными сведениями об офицерах должны были представляться в Военную Коллегию.Дальнейшие дополнения в правила аттестации были введены в 1838 году:

-право аттестования присваивалось единолично командиру части пользующемуся правами не ниже командира полка;-в случае неаттестования офицера, предписывалось означать "с точностью и определенностью", за что именно он не аттестован; -за несправедливую аттестацию закон грозил аттестующим ответственностью вплоть до увольнения со службы;-командир дивизии свидетельствовал правильность аттестации; -право утверждения и изменения аттестации было предоставлено командиру корпуса.Неаттестование могло повлечь для офицера достаточно строгие взыскания: - задержка повышения в чине;- лишение права на отпуск;- предание суду на предмет увольнения в отставку. В Своде военных правил 1859 года появляется уже прямое указание на право начальников представлять к увольнению от службы без суда лиц, неспособных к исполнению обязанностей по должности. В Своде военных правил 1869 года правила об аттестации изменяются лишь с формальной стороны: кондуиты или формуляры заменяются аттестационными списками, в которых излагаются сведения из послужных списков и единоличная аттестация командира части. Аттестация была единоличной, имела 4 степени: выдающийся, хороший, удовлетворительный и неудовлетворительный, тайной и письменной. Стекавшиеся со всей армии в Главный Штаб написанные по шаблону аттестации не давали нужных и правильных ответов о личности, деловых и моральных качествах аттестуемых. Русско-японская война вскрыла недостатки в уровне подготовки и в качестве офицерского состава, привела к убеждению о несостоятельности существовавшей системы аттестации и ускорила разрешение назревшего вопроса о её реформе. Максименко А. Г. Социологический анализ карьеры офицера ВМФ/ Вестник Военного университета.-2009.-С. 13-20.

Первым шагом стало утверждение в 1906 году Высшей аттестационной комиссии. Вскоре, в виде опыта, на срок до 1 января 1909 года, было введено в действие "Временное положение об аттестации капитанов (ротмистров, есаулов), штаб-офицеров и генералов строевых частей и о выборе кандидатов на некоторые должности". По истечении этого срока Главным штабом был внесен в Военный Совет проект "постоянного" положения об аттестации.

По "временному положению" определение служебных достоинств военнослужащих должно было основываться на аттестациях, составляемых единолично непосредственными начальниками, обсуждении этих аттестаций в особых аттестационных совещаниях и на окончательном заключении высших начальников. Указанным способом определялось: - достоин ли аттестуемый выдвижения на высшую должность, притом "вне очереди" или же в порядке общего старшинства; - целесообразно оставить на занимаемой должности;-целесообразно назначить на определенную административную должность; -подлежит предупреждению о неполном служебном соответствии; -подлежит увольнению со службы. Непосредственные начальники аттестуемых должны были составлять аттестации собственноручно, в произвольном изложении, с возможно полной и точной характеристикой служебных, физических, умственных и нравственных качеств аттестуемого и представлять их по команде. В целях обеспечения правильности окончательных решений аттестации обсуждались в особых совещаниях. Максименко А. Г. Социологический анализ карьеры офицера ВМФ/ Вестник Военного университета.-2009.-С. 10На обязанности совещаний лежало всестороннее обсуждение аттестаций и составление письменных заключений об аттестуемых, причем, эти заключения должны были быть определенными и мотивированными. Как письменные аттестации, так и заключения совещаний, оглашению не подлежали. Рассмотренные совещаниями аттестации представлялись на утверждение высших начальников. Эти начальники имели право утвердить решения совещаний или же вынести самостоятельное решение, подробно его мотивировав. Высшая аттестационная комиссия свои заключения представляла на рассмотрение императору как Верховному Главнокомандующему. Окончательные решения доводились до аттестуемых по команде, в секретном предписании на имя их непосредственных начальников. Год, в который аттестуемый получил предупреждение о неполном служебном соответствии, исключался из срока выслуги для производства в следующие чины. Ответственность за неправильные аттестации возлагалась не только на составителя, но и на высших начальников, высказывающих по аттестации своё мнение. По аттестациям явно неверным или пристрастным высшие начальники и аттестационные комиссии, по принадлежности, выносили определение о начальниках, недобросовестно оценивших своих подчиненных, определяя меру их ответственности. Обжалование окончательных решений не предусматривалось. Аттестация как особый вид документа сохранялась в старой российской армии до ее ликвидации весной 1918 года.В иностранных армиях также широко использовалась и используется система аттестования военнослужащих. В армии США аттестование проводится ежегодно. Постоянные звания присваиваются только на основании положительной аттестации. Широко используется аттестование при назначении на должность. При этом учитывается мнение вышестоящего командования, сослуживцев, тестирование, мнение общественности (в том числе и в прессе). Военнослужащий, дважды признанный аттестационной комиссией «недостойным выдвижения» или дважды не сдавший нормативов по физической подготовке, подлежит увольнению с военной службы.Во французской армии аттестационные списки на офицеров заключают в себе две части: Dossиer du personnel de loffиcиer и Feuиlles de notes dиnspectиons generals. Первая содержит в себе послужной список, копии отзывов об офицере и документы, приложенные к делу по распоряжению военного министра. В послужной список вместе с другими данными вносятся не менее 2-х раз в течение года отметки о поведении офицера, как на службе, так и в частной жизни, о его способностях и тактическом кругозоре. При переводе в другую часть или при продолжительной командировке, "дело" в запечатанном пакете препровождается новому начальнику. Вторая часть личного дела содержит подлинники аттестаций за 2 последних года, даваемых при инспекторских смотрах и подписанных командиром соединения. Ладыжинский Г.В. Вопросы аттестации. // Военно-исторический журнал.-№7. - С.41. В армии ФРГ служебные качества военнослужащих определяются периодически представляемыми донесениями командиров двух видов:

1. Так называемыми "личными служебными донесениями" (Personele Berиchte) несекретного характера, содержащими в себе сведения о служебном, общественном и имущественном положении офицеров.2.«Аттестационные донесения" (Qualиfиcatиons-Berиchte) секретного характера, содержащими в себе оценку начальниками качеств их подчиненных. Первые составляются через каждые 4 года всеми командирами, начиная с командира отдельной части, и представляются по команде в министерство обороны. Каждый офицер имеет право знакомиться с содержанием этих донесений, копии которых хранятся в штабе части до составления нового донесения, после чего уничтожаются. Вторые, служа дополнением к первым, составляется на всех офицеров в четные года и представляется в министерство обороны. Кроме того, в нечетные годы, через командование вида или рода войск, представляются аттестационные донесения на всех генералов, старших офицеров, а также на отдельных младших офицеров:- представляемых к производству вне очереди; - не представляемых к производству вообще; - не соответствующих занимаемой должности; - негодных к строевой службе;- аттестуемых иначе, чем в предыдущей аттестации; - представляемых к откомандированию в министерство обороны, Генеральный штаб, военно-учебные заведения. В аттестации включаются сведения о характерных способностях офицера и точное мнение по отношению к одному из следующих пунктов: - не соответствует занимаемой должности; - не рекомендуется к продвижению по службе; - достоин назначения на вышестоящую должность; - достоин присвоения внеочередного звания. При переводе в другую часть или при продолжительном откомандировании копии "аттестационного донесения" и "личного служебного донесения" пересылаются по новому месту службы.