1.1 Сущность и функции PR в государственном и муниципальном управлении

Муниципальное управление представляет собой особую систему, в которой одним из принципов управления является гласность деятельности органов местного самоуправления. Реализация принципа гласности в работе структур власти означает открытый характер их деятельности, систематическое информирование населения о принятии управленческих решений. Органы местного самоуправления не только должны работать эффективно, но и все граждане должны быть убеждены, что они работают оперативно и качественно.

Эффективность деятельности органов муниципального управления зависит от степени информированности населения муниципального образования, что может быть достигнуто через установление гармоничных связей с общественностью, предоставление ей необходимой информации. Управленческая деятельность, не осознанная обществом и не получившая его положительного отклика, в демократическом государстве будет обречена на неудачу. Именно поэтому успех деятельности любого муниципального образования зависит от практического использования механизма PR. Сейчас эта отрасль знаний проникла практически во все сферы жизнедеятельности, в том числе и в систему местного самоуправления, так как этот уровень управления максимально приближен к населению, именно на этом уровне происходит ежедневное общение органов местного самоуправления и должностных лиц с общественностью.

Но прежде чем обратиться к PR-деятельности в органах местного самоуправления, следует обозначить, что представляет собой понятие «Public Relation».

Наиболее распространенный перевод термина «Public Relation» означает «связи с общественностью», так что в работе будут использоваться оба понятия (включая аббревиатуру PR), которые являются тождественными.

Считается, что термин «Public Relation» впервые употребил в 1807 году в «Обращении к Конгрессу» президент США Томас Джефферсон, который настаивал на создании общественно-политических организаций, способных решать задачи распространения доверительной информации, управлять коммуникационными структурами и тем самым создавать особый климат всеобщего согласия в стране. Однако в широкий оборот термин был введен лишь в 1904 году американским журналистом Айви Ледбеттом Ли Моисеев В. Паблик рилейшнз. Теория и практика / В. Моисеев. ООО "ИКФ Омега - Л", 2001. .

С момента появления словосочетания «Public Relation» не прекращаются попытки дать ему точное определение. Многочисленные школы, курсы, источники и статьи изобилуют такими попытками. И теоретики и практики PR неустанно подчеркивают, что он является наукой и искусством формирования общественного мнения в желаемом направлении.

На сегодняшний день существует огромное количество определений PR. Наиболее популярным для отечественных исследователей является утверждение, что таковых имеется «более пятисот» Китчен Ф. Паблик рилейшнз: принципы и практика: учебное пособие для вузов / Ф. Китчен / пер. с англ. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2004. С. 40. Но на самом деле существует уже около тысячи различных определений, характеризующих связи с общественностью, в которых отражаются самые разнообразные методологические подходы к этой проблеме.

Так, Профессионалы Института общественных отношений (IPR) в Великобритании под PR понимают «планируемые, продолжительные усилия, направленные на создание и поддержание доброжелательных отношений и взаимопонимания между организацией и ее общественностью» Тульчинский Г.Л. Public Relations: Репутация, влияние, связи с прессой и общественностью, спонсорство. СПб., 1997. С. 7.

В данном случае связи с общественностью рассматриваются в свете деятельностного подхода. Такого же подхода придерживаются Зайцев В. и Уткин Е., которые считают, что PR - это «политика и деятельность по распространению информации о чем-либо или создание благоприятного отношения к человеку, корпорациям, управленческому организму или другой организации» Зайцев В., Уткин Е. Сколько стоит добрая молва? // Россия молодая. 1993. № 6. С. 22.

В 1975 году специальный фонд (Foundation for Public Relations Research and Education) предложил следующую дефиницию: «Паблик рилейшнз» - это особая функция управления, которая способствует установлению и поддержанию общения, взаимопонимания и сотрудничества между организацией и ее общественностью, решению различных проблем и задач; помогает руководству организации быть информированным об общественном мнении и вовремя реагировать на него, быть готовым к любым переменам и использовать их наиболее эффективно; определяет главную задачу руководства - служить интересам общественности - и делает на ней особый упор; играет роль «системы раннего оповещения» об опасности и помогает справиться с нежелательными тенденциями; использует исследования и открытое, основанное на этических нормах общение в качестве основных средств деятельности» Чумиков А.Н., Бочаров М.П. Связи с общественностью: теория и практика: учебное пособие. М.: Дело, 2006. С . 16.

В данном определении отражен взгляд на PR, прежде всего, как на функцию управления.

Близких взглядов на связи с общественностью придерживается и доктор Рэкс Харлоу, который сформулировал следующее определение: «PR - это одна из функций управления, способствующая установлению и поддержанию общения, взаимопонимания, расположения и сотрудничества между организацией и общественностью. Она включает в себя решение различных проблем; обеспечивает руководство организации информацией об общественном мнении и оказывает ему помощь в выработке ответных мер; обеспечивает деятельность руководства в глазах общественности; поддерживает его в состоянии готовности к различным переменам путем заблаговременного предвидения тенденций; использует исследования и открытое общение в качестве основных средств деятельности» Блэк С. Паблик рилейшнз: что это такое? / С. Блэк. М.: Новости, 1990. С. 16.

Однако существуют и другие подходы к сущности PR. В частности, так называемое «мексиканское определение» трактует PR как «искусство и науку анализа тенденций, предсказания их последствий, выдачи рекомендаций руководству организаций и общественности» Там же. С. 16. С. Блэк, один из наиболее признанных специалистов в области разработки теории и практики PR, считает, что это лучшее из определений. Поэтому сам он определяет PR как «искусство и науку достижения гармонии посредством взаимопонимания, основанного на правде и полной информированности».

Из этих определений видно, что связи с общественностью можно рассматривать как специфический вид деятельности, который связан с управлением и предполагает определенную организацию и координацию усилий участников, как науку и искусство и как функцию управления.

Практически все авторы отмечают информационный характер данной деятельности и считают, что процесс взаимопонимания осуществляется на основе передачи информации и организации обратной связи.

В конечном счете, во всех определениях PR присутствуют одни и те же информационные блоки, которые описывают цели, задачи, средства и содержание PR-деятельности. Но главная особенность деятельности по связям с общественностью состоит в том, что она является специализированной, профессионально организованной деятельностью управления состоянием общественного мнения в определенной сфере, осуществляемое ненасильственными средствами. Это значит, что субъекты общественных отношений достигают своих целей с помощью презентаций своих интересов в общественном мнении, создания положительного имиджа, завоевания репутации. Это такой способ достижения целей, при котором субъект и объект управления, равно заинтересованные друг в друге, существуют как взаимосвязанные субъекты общественных отношений.

Из вышесказанного следует, что PR-деятельность нельзя рассматривать вне таких понятий как общественные отношения, социальное взаимодействие, общественность, общественное мнение, технологии управления.

Кратко охарактеризуем данные понятия.

Общественные отношения представляют собой различные социальные взаимозависимости, возникающие в социальном взаимодействии, связанные с положением людей и ролями, выполняемыми ими в обществе. В свою очередь социальное взаимодействие - это система взаимообусловленных социальных действий, связанных циклической зависимостью, при которой действие одного субъекта является одновременно причиной и следствием ответных действий других субъектов.

Общественность - это «группа людей, выражающих по какой-либо проблеме определенное мнение, а также реагирующих на события и возникающие ситуации» Синяева И.М. Паблик рилейшнз в коммерческой деятельности: учебное пособие для вузов. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2003. С. 278. С позиции PR общественность можно разделить на «открытую» (широкие массы населения) и «закрытую» (сотрудники фирм, организаций, компаний и т.д.). Сущность системы PR состоит в том, что она работает как с «открытой» общественностью, так и с «закрытой». Именно общественность является носителем определенного общественного мнения и объектом управления в PR-деятельности.

Общественное мнение - это «способ массового сознания, в котором проявляется отношение различных групп людей к событиям и процессам действительной жизни, затрагивающим их интересы и потребности» Козбаненко В.А. Указ. сочинение. С. 174.

Система PR как элемент общественных связей имеет свои технологии и инструменты управления, которые будут подробнее рассмотрены в следующем разделе данной главы.

Далее рассмотрим 4 основные модели PR, которые были предложены Дж. Грюнингом и Т. Хантом Лукиева Е.Б. Теория и практика связей с общественностью: учебное пособие. - 1-е изд. Томск: Изд-во ТПУ, 2006. С. 28. Именно эти модели демонстрируют, каким образом эволюционировало понятие PR, и позволяют определить возможные тенденции и перспективы развития PR-технологий.

Итак, первая модель получила название «манипулятивной» или «пропагандистской». Для нее характерно использование любых средств воздействия на потребителя без учета их этичности, при этом общественность выступает в роли пассивного получателя информации, правдивость и объективность которой не являются обязательными требованиями. В данной модели информирование общественности сугубо одностороннее и обратная связь не устанавливается.

Вторая модель носит название «журналистская». Ее главной целью является распространение информации, которая содержит только позитивные факты. Информирование общественности в этом случае носит односторонний характер, обратная связь не предполагается. Очевидно, что данная модель является приоритетной в работе любых пресс-служб. Особое распространение она находит в деятельности государственных органов.

Третью модель Дж. Грюнинг называет «двухсторонней асимметричной коммуникацией». Ее асимметричность проявляется в том, что от коммуникации выигрывает только организация, а не общественность. В этой модели активно применяются методы исследования общественного мнения, анализируется реакция общественности на отправляемую информацию, особое значение придается позитивным откликам, но интересы общественности отодвинуты или затенены.

Четвертая модель получила название «двусторонней симметричной». Она характеризуется осознанием субъектом PR-деятельности необходимости взаимопонимания и учета взаимовлияния среды и организации, таким образом, целью PR-деятельности становится взаимная польза фирмы и общественности («симметричность»). Широко используется практика ведения переговоров, заключения договоров, стратегии разрешения конфликтов. Акценты в функциях PR-специалистов смещаются от журналистских и рекламных к исследовательским и консультативным. Данную модель часто называют «идеальной», так как в ней воплотился лучший опыт развития коммуникативной технологии, проявилась максимальная социальная польза, реализовались наиболее сущностные черты цивилизованных PR.

В практике все эти модели часто применяются в сочетании, дополняя друг друга.

Теория и социальная практика PR выстраиваются не только по определённой модели, но и на основе фундаментальных принципов: демократии, альтернативности, гражданского согласия, бесконфликтности, технологичности Комаровский В.С. Связи с общественностью в политике и государственном управлении / В.С. Комаровский. М.: изд-во РАГС, 2005..

Основополагающим в PR-деятельности является принцип демократии, так как субъект общественных отношений реализует свои права, опираясь на экономическую, политическую и духовную свободу. Только в условиях демократии может возникнуть такая форма организации и самоорганизации общественных отношений как Public Relation.

Другой принцип, вытекающий из демократических основ существования PR - это альтернативность. Многосубъектность общественных отношений порождает неисчерпаемость управленческих вариантов: в применении различных технологий, в постановке целей, в выборе партнеров совместной деятельности. Принцип альтернативности воспроизводит родовые черты открытого общества, которое способно адаптироваться к постоянно меняющимся условиям жизни, находить во взаимодействии субъектов PR-деятельности дополнительные силы.

В основе PR-деятельности также лежит принцип гражданского согласия.

Природа связей с общественностью такова, что она строится как достижение взаимопонимания. Принцип гражданского консенсуса исключает насилие, диктат, дезинформацию, так как неотъемлемыми атрибутами PR-деятельности являются компромисс, переговоры, солидарное разрешение конфликта.

Важнейшим принципом связей с общественностью органов местного самоуправления является также принцип бесконфликтности, связанный с ненасильственным характером социальных взаимоотношений.

В плане практической реализации ненасилие представляет собой совершенно конкретный метод построения социальных взаимоотношений, путь разрешения социальных проблем и конфликтов. Особую роль в реализации принципа ненасилия играет PR-коммуникация. Организации, нацеленные на реализацию интересов общественности, могут с помощью обмена информацией корректировать тактику деятельности в социально-политической сфере, направляя эту деятельность на избежание конфликтов и потрясений. Таким образом, свободное и стабильное функционирование служб по связям с общественностью позволяет им реализовать стратегию ненасилия и социального партнерства в социально-политических отношениях.

Теория и социальная практика PR основывается и на принципе технологичности. PR представляет собой вполне прагматичную сферу деятельности, которая возникла из описания и систематизации технологий, с помощью которых организации налаживали контакты с общественностью. И чем разнообразнее эти технологии, тем больше возможностей в постановке целей. Технологический ресурс - важнейшая составляющая PR, так как чем разнообразнее технологические приемы, тем шире осваиваемый предмет, тем больше возможностей в постановке целей.

Сущность связей с общественностью как особого вида деятельности раскрывается через их функции, независимо от сферы, в которой осуществляется эта деятельность. Функции PR - это выполняемая структурами PR роль в обществе, совокупность выполняемых обязанностей, а также качественные результативные образования их PR-деятельности, которые непосредственно связаны с реализацией основной цели деятельности.

Функции PR-деятельности многочисленны и разнообразны. Это объясняется тем, что субъекты общественных отношений тоже разнообразны и несхожи, их интересы не только не совпадают, но и порой противоречат друг другу. Соответственно, практически невозможно дать конечную классификацию и выявить однозначную субординацию функций по всему спектру PR-деятельности. Например, в работе И.М. Синяевой «Паблик рилейшнз в коммерческой деятельности» предложена формулировка функций, более четко ориентированная на характер деятельности PR-специалиста и службы в целом Комаровский В.С. Указ. сочинение. С. 52.

Он выделил такие функции как аналитико-прогностическая, организационно-технологическая, информационно-коммуникативная и коммуникативно-методическая.

Рассмотрим данные функции применительно к государственному и муниципальному управлению.

Аналитико-прогностическая функция:

- систематическое изучение общественного мнения (социально- политический и социально-экономический мониторинг), интерпретация данных исследований общественного мнения;

- изучение реакции общества на предпринимательское действие, сбор и обобщение информации в целях их корректировки;

- прогнозирование социальных процессов и возможных последствий принимаемых решений, определение основных задач, методов и способов направленной коммуникации;

- разработка рекомендаций по принятию властных решений, программы действий, подготовке концепций и программ социально-экономического развития;

- разработка системы антикризисных мероприятий.

Организационно-технологическая функция:

- организация и проведение активных акций;

- проведение деловых встреч, конференций;

- обеспечение активного участия граждан в мероприятиях, организуемых органами власти и т.д.

Информационно-технологическая функция:

- установление, поддержание и расширение многообразных коммуникативных связей внутри общества, производство и распространение по различным каналам информации для различных целевых аудиторий;

- обеспечение связи одних субъектов с другими с целью обоюдовыгодного обмена информацией и ее продвижения;

- улучшение связей внутри аппарата органа власти, поддержание служебной этики.

При реализации этой функции принципиально важная роль отводится обратной связи, то есть тем информационным сигналам, которые адресуются органам власти из внешней среды (письма населения, прием граждан, реакция СМИ).

Коммуникативно-методическая функция:

- информирование общественности о характере принимаемых решений в лице объектов-носителей прав и собственности и разъяснение необходимости и мотивов принятия тех или иных общественно-значимых решений;

- разработка концептуальных моделей сотрудничества и социального партнерства, программ, акций и кампаний PR.

Реализация каждой из этих функций предполагает использование бессчетного числа технологических приемов, составляющих неограниченный технологический потенциал деятельности по связям с общественностью.

Также осуществление принципов, целей и задач PR-деятельности возможно только при наличии соответствующей ресурсной базы. Прежде всего, основными ресурсами деятельности по связям с общественностью являются информационные ресурсы, к которым относятся связь, печатные и электронные СМИ, информационные технологии и системы телекоммуникационной среды.

Информационные ресурсы являются важнейшей частью развития муниципального образования, так как именно на муниципальном уровне происходит обмен информацией между федеральными, региональными и местными органами власти. В связи с этим органы местного самоуправления должны создавать условия для эффективного использования информационных ресурсов и дальнейшего их совершенствования на уровне даже самых небольших муниципальных образований.

Не менее важным ресурсом является кадровый потенциал муниципальных образований, который во многом зависит от экономической характеристики района, его материального и финансового положения. Так как чем ниже уровень муниципального образования, тем острее стоит проблема нехватки квалифицированных кадров. Хуже всего обстоят дела в администрациях сельских поселений.

Стоит также упомянуть о социальных ресурсах, которые характеризуются как общим социальным уровнем развития населения, степенью социальной сплоченности, так и уровнем включенности муниципальных образований в глобальные сети и компьютерной грамотностью населения. Именно социальные ресурсы составляют основу всех остальных ресурсов и являются катализатором материальных, экономических и природных возможностей территории района. Но при отсутствии востребованности социальных ресурсов они теряют свой потенциал. Поэтому их своевременное использование в PR-деятельности органов местного самоуправления является крайне актуальным.

Также для грамотного осуществления PR-деятельности органам местного самоуправления необходимо наличие организационных, имиджевых и финансовых ресурсов.

Выше было уделено немало внимания сходству связей с общественностью в государственном и муниципальном управлении и в коммерческих организациях. Теперь необходимо обратить внимание на другую сторону - существенное различие PR, существующее в этих сферах, которое можно провести по пяти основаниям: по целям, ресурсам, ответственности, мотивам, окружению. Тарашвили Е. Связи с общественностью в государственных структурах / Сайт Международного Пресс-клуба.

Различия по целям заключаются в том, что в коммерческой деятельности эффективность управления измеряется прибылью или ее отсутствием, а в государственном и муниципальном управлении - поддержкой граждан или отсутствием таковой. Следовательно, конечной целью налаживания связей с общественностью для коммерческих структур является удержание спроса на предлагаемые фирмой товары и услуги.

Что касается ресурсов, то в коммерческой сфере в качестве основополагающего фактора выступают финансовые ресурсы предприятия, что позволяет им использовать инструменты рекламы для достижения поставленных целей. В свою очередь государственные и муниципальные органы обладают большими информационными ресурсами, а в отношении финансовых, человеческих и технических ресурсов часто возникают проблемы из-за их недостаточности. Но государственные и муниципальные органы, взаимодействуя с общественностью, могут воспользоваться принудительными рычагами.

Теперь перейдем к различиям по ответственности. Ответственность в коммерческой сфере связана с внутренней составляющей организации - непродуманная PR - кампания может привести к разорению. В государственном и муниципальном секторах органы власти в своих действиях и решениях ответственны перед обществом. С одной стороны такое положение дел говорит о более размытых требованиях, но с другой стороны эту размытость компенсирует необходимость следовать закону, который более тщательно регулирует государственную и муниципальную сферы, чем коммерческую.

Если говорить о мотивах, то в государственных и муниципальных организациях основным финансовым источником выступает бюджет, поэтому информационная политика в первую очередь ориентирована на аудиторию, занимающуюся распределением средств, а побудительным мотивом является желание улучшить отношения с источником средств и получить дополнительные фонды. Другой мотив состоит в том, чтобы обоснованно распределить бюджетные средства, выделенные на PR-мероприятие, так как денежные потоки слишком контролируются. В коммерческих организациях в качестве мотива выступает предпринимательский успех.

Ну и последним основание является различие в окружении. Для государственного и муниципального управления характерен особый стиль отношений с общественностью и средствами массовой информации, который определяется обоснованным стремлением общественности знать через СМИ все, что происходит в государственных и муниципальных учреждениях. Большое влияние на деятельность в органах власти так же оказывает взаимодействие с общественными организациями и осуществление лоббистской деятельности. Что касается коммерческих предприятий, то их решения не так регулярно обсуждаются в прессе, более того пресса оказывает меньшее влияние на принятие коммерческих решений. Чаще всего интерес у СМИ к частному бизнесу возникает в период кризиса или при других исключительных обстоятельствах, поэтому частный сектор вынужден использовать различные PR - технологии по усилению новостей компании.

Таким образом, мы видим, что роль PR в системе государственного и муниципального управления велика, так как без хороших связей с общественностью не может существовать демократия.

Сущность связей с общественностью заключается в том, что их можно определить как специфический вид деятельности, который связан с управлением и предполагает определенную организацию и координацию усилий участников, как науку и искусство и как функцию управления. Она реализуется через аналитико-прогностическую, организационно-технологическую, информационно-коммуникативную и коммуникативно-методическую функции. Реализация каждой из этих функций предполагает решение целого спектра задач, рассмотренных ранее.

Также в данном разделе были рассмотрены основные модели PR, существующие в современном обществе: «манипулятивная» или «пропагандистская», «журналистская», «двухсторонняя ассиметричная», «двухсторонняя симметричная». Органы государственного и муниципального управления должны придерживаться двусторонней симметричной модели связей с общественностью, так как ее основной целью является установление взаимопонимания между органами власти и общественностью. И если, например, в коммерческой организации выбор модели PR может качнуться как в сторону симметричных, так и асимметричных отношений с целевой аудиторией, то для органов государственного и муниципального управления вопрос возможности приоритета асимметричных методов PR над симметричными, вставать не должен.

На первый взгляд может показаться, что PR в органах государственного и муниципального управления и в коммерческих организациях не имеет существенных различий. Но ранее было выяснено, что, несмотря на сходство принципов и функций связей с общественностью, в этих сферах существуют большие различия, которые можно провести по пяти основаниям: по целям, ресурсам, ответственности, мотивам, окружению.

Итак, рассмотрев теоретические аспекты системы связей с общественностью, изучив основные подходы к определению термина «Public Relation», выявив основные понятия и структурные элементы в системе связей с общественностью в государственном и муниципальном управлении, мы для дальнейшего достижения поставленных задач, должны рассмотреть особенности функционирования PR-служб в органах местного самоуправления, а также проанализировать виды PR-технологий, применяемых на муниципальном уровне.