16. Зміни у структурі центральних органів виконавчої влади: передумови доцільності та необхідності.

Органи виконавчої влади як єдина система мають забезпечувати цілісний цикл:

підготовка рішень, їх прийняття, впровадження й контроль за виконанням (моніторинг). Зокрема, міністерства повинні допомагати міністру у розробці реформ та їхнього впровадження в життя. Урядові рішення повинні прийматися виходячи з обмеженості державних ресурсів та потреби їх спрямування на розв’язання пріоритетних проблем („Дзеркало тижня”.) На основі реєстру державних функцій була проаналізована наявна система центральних органів виконавчої влади і визначені її основні проблемні питання, які слід розв‘язати.

1. Упорядкування системи органів влади

Пропонується упорядкувати систему центральних органів виконавчої влади через її реконструкцію і приведення до трирівневого схеми:

1 рівень: Кабінет Міністрів України;

2 рівень: Міністерства України; Національні комісії з регулювання;

3 рівень: Державні служби, Державні інспекції та Державні агентства. У цій системі Міністри є членами Кабінету Міністрів. Державні служби, Державні інспекції та Державні агентства контролюються і координуються 15 відповідними Міністерствами. Національні комісії — незалежні колегіальні органи. Віце-прем’єри відсутні або їх число зведено до мінімуму.

2. Раціональне поєднання функцій

Практично всі центральні органи виконавчої влади мають вбудований конфлікт інтересів, який зумовлений необхідністю реалізації в одному органі конфліктних типів функцій.

Центральні органи виконавчої влади сформовані як функціонально універсальні одиниці державного управління. У такій конструкції орган виконавчої влади „закриває” своєю діяльністю весь адміністративний процес: від визначення норми до здійснення контролю її виконання. Її прямим результатом стає спотворення базових цілей і цінностей того сервісу, який очікується від органу виконавчої влади з боку громадянського суспільства або ринку. Як наслідок, функціональна організація органів виконавчої влади містить у собі істотний потенціал спотворення цілей і цінностей того сервісу, який очікується від органу виконавчої влади з боку громадянського суспільства або ринку. З іншого боку, характерна ситуація витіс нення стратегічних рішень тактико-оперативними діями. Пропонується встановити жорстке обмеження на типи функцій, що закріплюються за органом, виходячи з типу органу. Забезпечити таке співвідношення типів функцій, яке б не продукувало конфлікт інтересів у діяльності органу виконавчої влади.

Типологія функцій органу виконавчої влади:

• формування державної політики;

• ухвалення нормативно-правових актів;

• контролю і нагляду у визначеній сфері діяльності;

• надання державних послуг;

• управління державним майном.

3. Сьогодні найменування органів виконавчої влади не є інформаційними, адже система виконавчої влади перенасичена їх різноманіттям: „департаменти”, „агентства”, „адміністрації”, „державні комітети”, „комітети”, „служби”, „інспекції”, „центри”.

Поява вказаних найменувань як типів органів відображає історичні особливості пошу ку ефективної моделі управління в Україні після радянського періоду. Проте для одержувача державних послуг така адміністративна строкатість перешкоджає формуванню повноцінного уявлення про призначення органу. Немає прямого і однозначного зв’язку між типом органу і закріпленими за ним типами функцій. У зв’язку з відсутністю норм, які б визначали типологію органів, для зовнішнього користувача (громадянина, виборця, платника податків) спотворюється уявлення про призначення органу в системі влади, потенційному характері блага (сервісі), який він може очікувати від діяльності органу виконавчої влади.

Пропонується обмежити кількість найменувань, що використовуються для позначення типів органів у системі виконавчої влади. Встановити для кожного з них співвідношення функцій (як не продукуючих конфлікт інтересів), визначивши єдине для такого типу органів найменування:

• Міністерство: функції з формування державної політики і функції з нормативно-правового регулювання;

• Державна служба: функції з надання державних послуг і контрольно-наглядові функції;

• Державна інспекція: контрольно-наглядові функції (у сферах, де відсутні державні послуги);

• Державне агентство: функції з управління майном і функції з надання бюджетних послуг населенню і юридичним особам;

• Національні комісії з регулювання: функції зі встановлення регульованих цін і тарифів на окремі види послуг і товарів.

Пропонується радикальне скорочення їх назв, що чітко відповідатимуть виконуваним функціям.

4. Ліквідування органів, які не виконують функцій адміністративного характеру, а виконують, як правило, інформаційно-аналітичні функції.

Ліквідація вказаного типу органів означає, що ці організації повинні продовжити своє юридичне і фактичне існування в іншій організаційно-правовій формі, уже не перебуваючи у статусі органу виконавчої влади в системі державного управління.

5. Наявна структура центральних органів виконавчої влади практично не впорядкована. Значна кількість органів координуються безпосередньо Кабінетом Міністрів України, який при такому навантаженні не може повноцінно виконувати функції стратегічного центру виконавчої влади. Органи, сформовані як універсальні одиниці, самостійно формують державну політику і здійснюють нормативно-правове регулювання у своїй сфері відповідальності.

Альтернативою цій ситуації могла б стати система, побудована у формі „владної піраміди”: Кабінет Міністрів України спирається на систему міністерських кущів. При цьому зводиться до мінімуму кількість органів, які безпосередньо координуються і звітують найвищому органу виконавчої влади. Міністерства не тільки визначають принципи і правила реалізації державної політики у встановленій сфері, але і здійснюють пряму координацію і контроль за діяльністю сукупності підвідомчих органів ви конавчої влади.

Пропонується сформувати систему центральних органів виконавчої влади на основі секторного підходу та 18 кластерів (сектор — кластер —міністерство/ державні служби/державні інспекції/дер жавні агентства). Розмежування кластерів визначити за предметами регулювання. Наприклад, у пропонованих трьох альтернативних варіантах системи цент-ральних органів виконавчої влади передбачаються 84, 85 або 88 органів ви-конавчої влади замість 111, які наявні у чинній системі (див. кольорові вклейки в кінці розділу):