§ 3. Комплектование государственных архивов

Ежегодно почти все госархивы Беларуси принимают на постоянное хранение документы, имеющие научное и практическое значение. Это систематическое пополнение НАФ Беларуси называется комплектованием архивов. Процесс комп­лектования включает определение источников комплектования государственных архивов; определение состава документов, подлежащих государственному хранению; прием документов в государственные архивы.

Источниками комплектования архивов являются учреждения, организации, предприятия и лица, в деятельности которых создаются документы, подлежащие передаче на государственное хранение.

Определение источников комплектования осуществляется с помощью следующих критериев: значение учреждения в отраслевой системе; полнота отражения информации о деятельности учреждения в фонде другого, как правило, вышестоящего учреждения.

Критерий значения учреждения в отраслевой системе предполагает установление:

а) правового положения учреждения;

б) его функционально-целевого назначения;

в) уровня учреждения в отраслевой системе.

Правовое положение учреждения характеризует его юридический статус. К источникам комплектования могут быть отнесены только юридически самостоятельные учреждения, т.е. имеющие правовые акты об их образовании, компетенции, функциях, порядке деятельности, самостоятельные балансы, расчетные счета в банках, штатные расписания, печати, угловые штампы.

Функционально-целевое назначение учреждения определяется прежде всего его принадлежностью либо к органам управления отраслевой системы, либо непосредственно к ее производственной сфере. В деятельности органов управления, осуществляющих функции руководства, контроля, планирования, координации, учета, отчетности, как правило, в наиболее полном объеме откладывается документация об основных направлениях и результатах деятельности учреждений системы, поэтому они в первую очередь подлежат включению в состав источников комплектования. Например, в здравоохранении в число источников комплектования включены министерство здравоохранения, областные и районные отделы здравоохранения.

При определении источников комплектования на основании критерия значения учреждения необходимо учитывать также, что существует различие в степени и характере участия каждого вида учреждений в решении поставленных перед данной отраслью задач. Отсюда вытекает необходимость четкого определения функционального назначения учреждений, их конкретного вклада в деятельность отрасли в целом. В соответствии с этим в каждой отрасли выделяются основные, вспомогательные и обслуживающие учреждения.

К основным относятся учреждения, участвующие в решении стоящих перед отраслью главных задач. К ним причисляются, кроме органов управления, учреждения и предприятия, выполняющие основные, целевые (производственные) функции отрасли. Например, в промышленности основными являются предприятия, производящие готовую продукцию (объе­динения, заводы, фабрики и др.).

К вспомогательным относятся учреждения и предприятия, деятельность которых направлена на обеспечение нормального функционирования основных учреждений, реализацию их главных функций. Они занимаются, в частности, ремонтом, оснасткой, наладкой оборудования, переподготовкой кадров, вычислительными работами и т.д.

К обслуживающим относятся организации и предприятия, создающие необходимые материальные, культурно-бытовые и другие условия для трудовых коллективов и трудящихся отрасли. В их число входят торговые предприятия, столовые, дома отдыха и т.д.

Основные учреждения образуют и концентрируют документацию, отражающую процесс реализации и результаты выполнения возложенных на отрасль задач. Документы вспомогательных учреждений в отличие от обслуживающих также нередко характеризуют существенные стороны деятельности отрасли. С учетом этого основные и часть вспомогательных учреждений на основании всей совокупности критериев могут быть включены в состав источников комплектования. Документы обслуживающих учреждений и предприятий не имеют в большинстве случаев научно-исторического значения, их основная деятельность отражается в документации вышестоящих учреждений, поэтому они, как правило, исключаются из состава источников комплектования.

При оценке значения документов любого учреждения учитывается уровень, к которому он принадлежит в соответствующей ведомственной системе, т.е. место, занимаемое им в отраслевой иерархии. Уровень учреждения определяет его компетенцию, объем функций, масштаб деятельности и в конечном счете — значимость документных комплексов учреждений одного вида, но находящихся на разных ступенях управления в одной и той же отрасли. Вышестоящее по уровню учреждение, как правило, создает и концентрирует более полную и разнообразную по содержанию информацию. Поэтому к числу источников комплектования относятся учреждения, занимающие главенствующее положение в отрасли. Кроме того, с учетом этого признака в состав источников комплектования могут быть включены, например, вспомогательные учреждения республиканского уровня, поскольку их документация характеризует одну из функций отрасли и, следовательно, имеет отраслевое значение. В то же время аналогичные учреждения среднего и низового звена обычно не являются источниками комплектования госархивов.

Таким образом, критерий значения учреждения в отраслевой системе позволяет установить ценность создаваемого в процессе деятельности учреждения комплекса документов.

Критерий полноты отражения информации о деятельности учреждения в фонде другого учреждения связан с определением степени отражения информации о его работе в фонде вышестоящего учреждения отраслевой системы. В соответствии с этим критерием учреждения, деятельность которых достаточно полно представлена в фондах их вышестоящих органов, могут быть исключены из состава источников комплектования.

Названная система критериев носит общий характер и позволяет определить источники комплектования НАФ Беларуси в целом. Однако наличие особенностей организации и функционирования отраслевых систем, специфики деятельности учреждений ряда отраслей и других особенностей зоны комплектования конкретного архива обусловливает не только необходимость комплексного применения всех критериев, но также требует учета определенных факторов, позволяющих с большой обоснованностью установить состав источников комплектования каждого архива.

Фактор организации хранения документов НАФ республики в соответствии с существующей сетью государственных архивов может корректировать применение критерия полноты отражения информации о деятельности учреждения в фонде другого учреждения. С учетом этого фактора исключение из числа источников комплектования учреждений, ценная документация которых с достаточной полнотой представлена в фонде других учреждений, возможна только в том случае, если эти учреждения передают документы в один и тот же государственный архив. Если такие учреждения входят в зоны комплектования разных госархивов, то учреждения, чья документация отражена в фондах других учреждений, включаются в состав источников комплектования соответствующих местных архивов.

Фактор количественного представительства учреждений одного вида (разновидности) в зоне комплектования архива и степени однородности (равноценности) информации, содержащейся в документах постоянного хранения, должен учитываться при применении критерия значения учреждения в отраслевой системе. Нередко в зоне комплектования архива находится группа учреждений одного вида (разновидности). Это, как правило, основные производственные учреждения низового звена управления, например школы в системе образования. Для них характерна узкая функциональная специализация, общность решаемых задач, выполняемых ими функций, организационных основ деятельности, составы документов. В результате работа каждого такого учреждения типичная по отношению ко всей группе, в которую оно входит, а документная информация, образующаяся в процессе деятельности всей группы, имеет высокую степень однородности, равноценности. Это позволяет принимать на государственное хранение документы не от всех учреждений типового характера, а только от некоторых из них.

Проводимая в стране экономическая реформа, переход к рыночным отношениям обусловили появление организаций и предприятий нового типа. Их выделяет из общего ряда цель деятельности — получение прибыли. Эти организации и предприятия обладают новыми чертами: отсутствием, как правило, ведомственной принадлежности (подчиненности), стремлением к межотраслевой, многопрофильной деятельности, самостоятельностью в определении вида деятельности и структуры управления, формировании финансовых и материальных ресурсов.

Отнесение организаций и предприятий нового типа к числу источников комплектования госархивов осуществляется с помощью следующих критериев:

— функционально-целевое назначение (вид деятельности) организации или предприятия;

— полнота отражения информации о деятельности организации или предприятия в фонде других учреждений.

Деятельность организаций и предприятий нового типа многогранна. Они могут осуществлять организационные, координационные, представительские функции, обеспечивающие согласованность (реже централизацию) работы ряда учреждений; непосредственно участвовать в решении определенных производственных, финансовых, научных, общественных и других задач; обеспечивать нормальное функционирование других организаций и предприятий; создавать необходимые условия для жизни и деятельности трудовых коллективов, жителей отдельных регионов, совмещать ряд указанных функций. Степень участия организаций и предприятий нового типа в решении задач, стоящих перед обществом (сферой деятельности, отраслью как в целом, так и в конкретных условиях — определенного времени и территории), учитывается при отнесении их к источникам комплектования. В число фондо­образователей включаются организации и предприятия любой сферы деятельности (отрасли), выделяющиеся среди других особой ролью: уникальностью деятельности, новизной производимой продукции, товаров, услуг (предмета деятельности), конкурентоспособностью, внедрением научных и технических разработок; участием в международных, государственных региональных программах; трудовыми (общественными) традициями; стабильностью существования; играющими значительную роль в развитии той или иной сферы деятельности (отрасли) в стране или на конкретной территории и др.

Организации и предприятия нового типа различаются масштабом деятельности. К источникам комплектования должны быть отнесены прежде всего те из них, которые выделяются среди других объемом и многообразием (многопрофильностью) производства, услуг (деятельности); объемом уставного фонда (капитала); составом (количеством) учредителей и участников, межрегиональной деятельностью; численностью работников.

Критерий вида организации или предприятия нового типа предполагает учитывать при определении источников комплектования их организационно-правовую форму. К их числу следует отнести организации и предприятия, имеющие сложившуюся организацию и деятельность; представляющие собой объединение предприятий, организаций, граждан; созданные при участии иностранного партнера; отражающие уникальные или наиболее типичные структуры. Организации и предприятия нового типа любого вида являются юридическими лицами, за исключением их филиалов и представительств. Источниками комплектования могут быть, как правило, юридически самостоятельные организации и предприятия, создающие и являющиеся собственниками этих ценных документов.

При отборе на государственное хранение документов организаций и предприятий нового типа необходимо учитывать полноту отражения информации об их деятельности в фондах других учреждений. При этом предпочтение отдается тем организациям и предприятиям, деятельность которых полно отражена только в собственном фонде. В процессе отбора документации следует учитывать вид повторения информации, ее характер, полноту повторения.

Критерии определения источников комплектования среди организаций и предприятий нового типа применяются комплексно. Их использование позволяет включить в круг источников коммерческие банки, акционерные общества, совместные предприятия, корпорации и др. Окончательное решение по каждой организации или предприятию необходимо принимать индивидуально.

Утверждение политического плюрализма и демократии обусловили рост общественных организаций в стране. Построенные на основе самоуправления и организационной самодеятельности, они занимаются реализацией и защитой гражданских, политических, экономических, социальных и культурных прав и свобод, развитием активности и самодеятельности граждан, удовлетворением их профессиональных и любительских интересов; благотворительной деятельностью, охраной природы, памятников истории и культуры, патриотическим и гуманистическим воспитанием, физкультурно-оздоровительной, культурной и спортивной работой, расширением международных связей и др.

Учитывая, что в деятельности общественных организаций отражаются специфические формы функционирования общества, проявляется активность граждан в экономической, политической и социальной сферах, их документы представляют историческую ценность и должны стать источниками комплектования Национального архивного фонда республики.

Специфичность общественных организаций как источников комплектования предопределяет особый подход к отбору и приему их документов на постоянное хранение.

Исходным критерием отнесения общественных организаций к источникам комплектования госархивов является наличие деятельности как таковой (деятельного момента). Некоторые общества, провозгласив свое существование и заре­гистрировавшись, не осуществляют деятельность, декларированную в уставах и программных документах. В то же время они формально существуют, так как решения об их ликвидации нет. Поэтому на хранение должны отбираться документы только тех организаций, которые проводят какую-либо работу.

Вторым важным критерием является общественная значимость организации. Она определяется политической, экономической и социальной эффективностью их деятельности. Например, политическая значимость партий выражается прежде всего в их влиянии на представительские и исполнительные органы власти (степень участия в них, роль в формировании состава и т.д.), политическом авторитете в массах (степень поддержки на выборах, количество членов, сторонников и т.д.), идейном и идеологическом влиянии (адекватность идейных установок настроению общества в целом и отдельных классов и групп).

Критерий общественной значимости раскрывает место и роль организации в обществе.

К этому критерию близок другой критерий, который необходимо использовать при отнесении общественных организаций к источникам комплектования госархивов, — перспективная значимость. Его сущность заключается в том, что оценка деятельности организации должна производиться не только с точки зрения сегодняшнего дня, но и ее возможных перспектив. Общественная организация, деятельность которой не представляет особого интереса в настоящий момент, может иметь значительные перспективы развития, повышения своей роли и значения. Подобный подход требует от архивистов учета основных тенденций развития общества в целом, а также сферы деятельности организации. Использование этого критерия наиболее целесообразно при оценке политических организаций.

Если происходит обратное, т.е. организация, игравшая важную роль в обществе, утрачивает свои позиции настолько, что стоит вопрос об исключении ее из источников комплектования госархивов, желательно использовать историко-мемориальный критерий. Руководствуясь им, возможно осуществлять прием документов таких организаций, которые отражают завершающий этап функционирования некогда важных структур при всей их сегодняшней незначительности.

Одним из важнейших критериев оценки деятельности общественной организации является масштаб ее деятельности, выражающий количественный аспект осуществляемых функций. Использование этого критерия включает определение количества функций, выполняемых организацией (она может заниматься одним видом деятельности, двумя и более), ее административно-территориальной принадлежности (респуб­ликанской, областной, районной, городской, сельской), организационного уровня, свидетельствующего о том, является организация центральным, территориальным органом, подчиненным центральному, или первичной структурой. Прежде всего к источникам комплектования должны быть отнесены республиканские общественные организации.

Для общественных организаций характерно наличие одновременно нескольких объединений, выполняющих схожие функции. Поэтому при отборе источников комплектования госархивов необходимо использовать и такой критерий, как количественное представительство однородных организаций на данной территории. Например, только в Минске действует около 30 общественных организаций, специализирующихся на благотворительных акциях для населения, пострадавшего от последствий аварии на Чернобыльской АЭС. На госхранение целесообразно принять документы только наиболее значительных из них.

Принимая во внимание, что большинство общественных организаций отличаются низкой культурой делопроизводства, следует оценить их деятельность также в документоведческом плане. Для этого применим критерий: характер и полнота документирования основных функций, полнота состава документов.

В работе с документами общественных организаций используется также такой критерий, как отражение деятельности организации в документах вышестоящих структур, государственных учреждений. Например, финансовая деятельность всех республиканских благотворительных фондов отражается в материалах налоговой службы, а регистрационные документы республиканских общественных организаций откладываются в Министерстве юстиции Республики Беларусь. Эти моменты необходимо учитывать при отборе на госхранение документов общественных организаций.

Вышеназванные критерии определения источников комплектования среди общественных организаций применяются комплексно. Окончательное решение по каждой организации должно приниматься индивидуально.

С учетом вышеуказанных критериев и факторов каждый архив составляет списки учреждений — источников его комплектования (приложение 2). При этом он исходит из профиля архива, под которым понимается установленный для него состав документов, который определяется признаками классификации документов НАФ Беларуси (о распределении документов между архивами республики см. § 1 главы 10).

Каждый архив ведет два списка: список № 1 учреждения, документы подлежат приему на государственное хранение, и список № 2 учреждений, не передающих документы в архив.

Первый список содержит сведения о названиях учреждений, датах их образования, подведомственной подчиненности и формах приема на государственное хранение документов от них. Под формой приема понимается состав документов, поступающих в государственный архив от учреждений, отнесенных к источникам комплектования. В связи с этим учреждения делятся на две группы: учреждения — источники комплектования сплошного приема и учреждения — источники комплектования выборочного приема. От каждого учреждения первой группы в госархив документы поступают в полном комплексе, т.е. вся документация, имеющая научно-историческое значение. В Национальном архиве Республики Беларусь, например, к источникам сплошного приема относятся министерства.

Документы от учреждений второй группы принимаются выборочно. Выборочный прием документов опирается на положение о возможности распространения выводов о всей совокупности явлений (генеральной совокупности) на основании анализа части этой совокупности (выборочной совокупности).

Применение этой формы приема документов обусловлено действием ряда факторов. Среди них — массовый характер документов, отражающих определенные направления деятельности организаций или стороны жизни общества; принадлежность данных документов организациям, как правило, местного уровня управления; повторяемость документной информации в системе документирования управленческой деятельности. При применении выборочной формы приема документов учитываются системы организации управления экономикой и социально-культурной сферой и хранения документов (сетью госархивов в каждом регионе).

Существуют две основные формы выборочного приема: повидовая и групповая.

При повидовом выборочном приеме от учреждений одного вида (разновидности) в государственный архив непосредственно поступают лишь отдельные виды документов, имеющие научно-историческую ценность и не представленные в фондах вышестоящих организаций. Информационно-аналитическая, планово-отчетная и другая основная документация таких учреждений, направляемая в установленном порядке в вышестоящие органы, как правило, принимается на государственное хранение в составе фондов этих органов. К учреждениям — источникам комплектования повидового выборочного приема относятся, например, народные суды, редакции газет, нотариальные конторы.

При групповом выборочном приеме из группы однородных учреждений, находящихся в зоне комплектования государственного архива, на хранение в этот архив непосредственно поступают полные комплексы ценных документов только одного или нескольких учреждений. От всех остальных таких учреждений документы не поступают в архив. Групповой выборочный прием целесообразно применять в отношении учреждений низового звена, в деятельности которых образуются сходные по составу комплексы документов, содержащие однородную информацию. При этом учитываются факторы профильности учреждений характеру специализации региона, особой роли учреждения, полноты документирования основных его функций. Групповой выборочный прием используется, например, при комплектовании архивов документами школ, техникумов.

В отдельных случаях может применяться сочетание группового и повидового выборочного приема, т.е. комбинированный выборочный прием. При этом к категории группового приема, как правило, относят сравнительно небольшую часть учреждений соответствующего вида (разновидности); от остальных учреждений на государственное хранение принимаются лишь отдельные документы, информация которых не отражается или отражается с незначительной полнотой в фондах вышестоящих органов.

При заполнении графы “Формы приема” в списках используется цифровое обозначение: 1. — соответствует сплошной форме, 2. — выборочной, 2.1. — повидовой выборочной, 2.2. — групповой выборочной.

Список № 2 учреждений, не передающих документы на государственное хранение, содержит ту же информацию, что и список № 1, за исключением сведений о формах приема документов.

Списки № 1 и № 2 составляются про отраслевому принципу, т.е. их разделами являются отрасли общественного управления и экономики, например государственная власть и государственное управление, планирование, промышленность, сельское хозяйство и т.д.

В списки источников комплектования госархива в соответствующие разделы должна включаться информация о предприятиях и организациях нового типа, общественных объединениях. При этом в графе “Примечание” необходимо указывать форму их собственности и особые условия приема документов (сами условия раскрываются в договоре).

В госархивах целесообразно вести, кроме того, списки возможных источников комплектования документами организаций и предприятий нового типа и общественных организаций. В них следует вносить краткие сведения о них: о виде, масштабе деятельности, форме собственности, изменениях названия, функциях, состоянии работы архива с данной организацией или предприятием. Располагать сведения можно по видам деятельности, а внутри разделов — по алфавиту. Ведение таких списков облегчит работу госархива по определению перспективных источников комплектования документами организаций и предприятий нового типа и общественных организаций.

Государственные архивы ведут систематическую работу по уточнению списков учреждений — источников комплектования в связи с созданием или ликвидацией отдельных учреждений, изменением функций или масштаба их деятельности, подчиненности учреждений, передачей их под контроль другому государственному архиву и т.д.

Документы, подлежащие передаче в государственные архивы, хранятся в учреждениях в течение сроков, установленных Законом РБ “О Национальном архивном фонде и архивах в Республике Беларусь”. Он предусматривает следующие сроки ведомственного хранения:

— для документов высших государственных органов, Прокуратуры, Национального банка Беларуси, Конституционного суда, руководящих органов общественных объединений, предприятий, учреждений и организаций, находящихся в собственности Республики Беларусь, — 15 лет;

— для документов органов иностранных дел, государственной безопасности, внутренних дел, обороны Республики Беларусь — 30 лет;

— для документов местных органов власти и управления, учреждений, организаций и предприятий областного подчинения — 10 лет; городского и районного подчинения — 5 лет;

— для научно-технической документации — до минования надобности, но не более 25 лет;

— для кинофильмов, киножурналов, фотоснимков, фоно- и видеозаписей, машиночитаемых документов — 3 года;

— для записей актов гражданского состояния и нотариальных действий, документов по личному составу — 75 лет;

— киноленты художественных фильмов передаются на хранение по окончании производства (в период тиражирования).

Белкомархив имеет право продлевать министерствам, ведомствам и другим организациям сроки хранения документов Национального архивного фонда путем выдачи лицензий в порядке и на условиях, определяемых Администрацией Президента Республики Беларусь.

Сроки ограничения доступа к документам частных архивов, поступившим в государственные архивы, могут быть обусловлены гражданами, передавшими их, но не должны превышать 75 лет с момента передачи.

В отличие от государственных учреждений прием документов на государственное хранение от организаций и предприятий нового типа и общественных организаций осуществляется на договорной основе с учетом формы собственности. Сроки передачи документов определяются договорами и могут быть различными. При их установлении следует учитывать условия хранения документов, нестабильность и прекращение деятельности организации и предприятия, желание собственника о передаче дел в госархив и др.

По истечении сроков ведомственного хранения, а при необходимости и досрочно документы, имеющие научно-историческую ценность, передаются в государственные архивы.

Досрочный прием документов на государственное хранение часто используется в отношении ликвидированных учреждений, не имеющих правопреемников. При этом на хранение могут приниматься не только документы постоянного хранения, но и по личному составу.

Прием осуществляется в соответствии с годовыми планами комплектования, составляемыми архивными учреждениями.

Документы в госархив поступают в упорядоченном виде вместе с тремя экземплярами описи (помимо контрольного экземпляра, хранящегося в архиве) и научно-справочным аппаратом к ней. Прием дел проводится поединично путем сверки шифров (номера фонда, описи, дела), заголовков дел, крайних дат и количества листов с записями в описи. При этом проверяется нумерация листов в делах, правильность заверительных надписей. На всех экземплярах описи делаются отметки о приеме документов в госархив. Сдача документов оформляется актом приема—передачи, составляемым в двух экземплярах. В нем учитывается количество фактически принятых дел (отсутствующие дела не включаются в количество принятых) и число принятых экземпляров описей. При недостаче дел учреждение представляет справку о причинах их отсутствия, которая прилагается к акту. После приема документов один экземпляр описи вместе с экземпляром акта возвращаются учреждению.

Учет и обеспечение сохранности документов Национального архивного фонда Беларуси