57. Понятие и принципы бюджетного федерализма. Система трансфертов.

Федерализм предполагает наличие обособленных региональных звеньев бюджетной системы и системы межбюджетных отношений, призванных максимально удовлетворить нужды населения в государственных услугах, независимо от того, на каком уровне они будут оказываться.

Под бюджетным федерализмом следует понимать форму бюджетного устройства в федеративном государстве, которая предполагает учет финансовых интересов всех его субъектов на основе достижения компромисса и самостоятельное функционирование бюджетных систем субъектов федерации.

Бюджетный федерализм предполагает самостоятельность в нахождении средств для финансирования децентрализовано принимаемых решений и региональных программ субъектами федерации

Государство на всех стадиях бюджетного процесса, используя установленные принципы, методы и способы формирования бюджетных доходов и расходов, формирует бюджетные взаимосвязи, определяет пропорции распределения централизованных ресурсов и методы их использования.

Бюджетный федерализм - это автономное функционирование бюджетов отдельных уровней на всех стадиях бюджетного процесса, основанное на следующих принципах:

самостоятельность бюджетов разных уровней - закрепление за каждым уровнем власти и управления собственными источниками дохода, а также право самостоятельно определять направления их использования; недопустимость изъятия дополнительных доходов и неиспользованных или дополнительно полученных средств в бюджеты более высоких уровней;

право на компенсацию расходов, возникших в результате решений, принятых вышестоящими органами власти и управления, право предоставления налоговых льгот только за счет собственных доходов и т.д.;

законодательное разграничение бюджетной ответственности и расходных полномочий между федеральными, региональными и местными органами власти и управления;

соответствие финансовых ресурсов органов власти и управления выполняемым ими функциям (обеспечение вертикального и горизонтального выравнивания нижестоящих бюджетов);

нормативно-расчетные (формализованные) методы регулирования межбюджетных отношений и предоставление финансовой помощи;

наличие специальных процедур предотвращения и разрешения конфликтов между различными уровнями власти и управления, достижения

взаимосогласованных решений по вопросам налогово-бюджетной политики.

Федеративные принципы построения бюджетной системы направлены на сочетание самостоятельного и совместного управления бюджетным процессом.

Политический принцип федерализма заключается в конституционном распределении между сторонами федеративного образования принадлежащих им по праву властных полномочий в реализации единой политики при обеспечении целостности составленных единиц федерации.

Экономический принцип федерализма состоит в разделении полномочий в отношениях собственности, в разработке и реализации денежно-кредитной, бюджетно-налоговой, структурной, инвестиционной политик между федерацией и ее субъектами.

Федеративные системы характеризуются рядом признаков: наличием иерархии; четко сформулированными полномочиями каждого из уровней управления; установленной автономией и регламентированным суверенитетом каждого из уровней.

Идеальной модели бюджетного федерализма, приемлемой для всех стран не существует. На развитие бюджетных систем стран оказывают влияние исторические и политические особенности.

Идеальная модель бюджетного федерализма предполагает, что объем доходных полномочий субъектов федерации должен полностью соответствовать объему ответственности по расходам, закрепленным за данным уровнем государственной власти. На практике между бюджетными расходными полномочиями и доходными возможностями существует разрыв, который необходимо покрывать за счет доходных источников, находящихся в распоряжении бюджетов более высокого уровня.

С теоретической точки зрения модель бюджетного федерализма действует наиболее эффективно при наличии следующих условий: если разграничены полномочия между всеми уровнями власти по расходам и доходам; если уровни власти наделены достаточными фискальными ресурсами для реализации своих полномочий,

если с помощью бюджетных трансфертов обеспечивается сглаживание дисбалансов с целью достижения определенных стандартов в государственных услугах на территории всей страны

Сущность бюджетного федерализма как концепции бюджетного устройства заключается в нормативно-законодательном установлении бюджетных прав и обязанностей двух равноправных сторон - федеральных и региональных органов власти и управления, а также правил их взаимодействия на всех стадиях бюджетного процесса.

Существующий механизм бюджетного федерализма в России тяготеет к централизованному типу бюджетного устройства. В настоящее время в России имеются следующие виды взаимоотношений в рамках бюджетного федерализма: «раздельные» налоги (федеральные, региональные и местные);

«сквозные» федеральные налоги, которые делятся по твердым нормативам между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Федерации; финансовые трансферты субъектам из федерального бюджета. не имеющие конкретного целевого назначения и выполняющие функцию финансовой помощи нуждающимся и особо нуждающимся регионам; дотации, субсидии и субвенции;

целевые федеральные программы в их территориальном аспекте; взаимные расчеты, бюджетные ссуды; обособленные системы финансовых взаимоотношений внутри регионов.

В механизме межбюджетных отношений в России одновременно действуют два принципа: с одной стороны, унифицированный подход к регионам при формировании бюджетных доходов (на основе твердого закрепления единого для всех субъектов норматива отчислений налога на добавленную стоимость и законодательно установленной предельной ставки налога на прибыль, зачисляемого в федеральный бюджет): с другой -дифференцированный подход на стадии формирования расходной части бюджета. Это приводит к возникновению встречных финансовых потоков, негативные последствия которых в большей степени испытывают те регионы, которым предназначены бюджетные трансферты

Термин «трансферт» широко используется в экономической литературе, но не определен в Бюджетном кодексе РФ Иногда трансфертом называют средства, направляемые из бюджета в адрес физических лиц, иногда - финансовую помощь, предоставляемую нижестоящим бюджетам. В российской бюджетной практике трансфертом именуют финансовую помощь, направляемую из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ

Межбюджетные трансферты, являясь частью системы межбюджетных отношений, призваны выполнять следующие функции:

возмещать бюджетам нижних уровней расходы на услуги общенационального назначения, если эти расходы превышают другие поступления в эти бюджеты;

способствовать устранению проблем, возникающих в связи с горизонтальными диспропорциями, в том числе решению социальных проблем, связанных с региональными экономическими спадами; служить для местных властей стимулом по активизации их деятельности в наращивании налогового потенциала.

В России много вопросов возникает на стадии использования трансфертов. Федеральный центр стремится к установлению жесткого контроля за целевым использованием выделенных средств. Такой контроль воспринимается на местах как препятствие на пути эффективного использования этих средств ввиду непонимания либо незнания центром местных приоритетов.

Для федерального центра трансферты - это статьи расходов федерального бюджета, В условиях недостаточности средств в федеральном бюджете, в том числе временной, федеральное правительство сокращает объемы трансфертов и тем самым переводит проблемы дефицита бюджета с национального уровня на уровень субъектов Федерации.

Перечисление трансфертов, оказание финансовой поддержки регионам подвержены лоббированию. До сих пор отдельные регионы занимают особое положение в бюджетной системе, выторговывая для себя привилегии и льготы, что, по сути, означает принижение интересов других субъектов Федерации.

Обусловленные трансферты предполагают, во-первых, наличие определенных условий их предоставления, а, во-вторых, финансовую ответственность и отчетность получателей трансфертов Эти трансферты направлены на финансирование проектов деятельности, которые соответствуют национальным интересам государства и которые без данных трансфертов не могут быть реализованы за счет средств собственных бюджетов. Примером обусловленных трансфертов являются средства, выделяемые на дорожное строительство, охрану окружающей среды и т.д.

Безусловные трансферты представляют собой денежные ассигнования бюджетополучателей и используются последними по собственному усмотрению. Эти трансферты, как правило, направлены на выравнивание уровней жизни населения, на выполнение государством обязательств перед своими гражданами, закрепленными в Конституции РФ. В Российской Федерации ввиду существенного неравенства между налоговым потенциалом субъектов Федерации и потребностью в расходах по обеспечению минимальных социальных стандартов объективно существует необходимость в наличии выравнивающих трансфертов.

Право на получение трансфертов из ФФПР предоставлено тем субъектам РФ, среднедушевые налоговые доходы которых не достигают установленного минимального уровня. Соответственно расчетные трансферты должны обеспечивать для всех дотационных регионов одинаковое значение скорректированных душевых налоговых доходов.

Функция трансфертов ФФПР должна заключаться в уменьшении дифференциации регионов по уровню бюджетных доходов на душу населения, а не в ее устранении, тем более что устранить ее реально не представляется возможным

Создание стимулов для ускоренного развития низкодоходных регионов в настоящее время для российских условий является более приоритетной целью системы трансфертов, чем механическое уравнивание бюджетных доходов регионов.

Одной из главных целей межбюджетных трансфертов является сокращение зависимости субъектов Федерации от финансовой помощи федерального центра, обеспечение сбалансированности бюджетов и наращивание бюджетного потенциала регионов.