6)))Билет))))))))))))))))))))))))))))))))))))))))))))))))))))))))))))))0

«Вертикаль власти» и локальные режимы: институты и стимулы

Строительство «вертикали власти» в контексте российской политики 2000-х годов стало одним из ключевых элементов процессов рецентрализации государственного управления и институционализации авторитарного режима в стране, как на общенациональном, так и на локальном уровне (см.: Гельман, 2006). В политическом плане этот механизм власти включал следующие формальные и неформальные «правила игры» для ЛР: 1) иерархическую субординацию глав исполнительной власти регионов и отчасти мэров городов по отношению к Кремлю; 2) фактический запрет на открытую конкуренцию локальных элит на электоральном и парламентском поле на фоне вынужденной кооптации и интеграции большинства основных акторов ЛР в состав «Единой России» (см.: Голосов, 2008); 3) обеспечение силами ЛР требуемых Центром электоральных результатов по итогам кампаний федерального и регионального уровня и недопущение проявлений массового протеста.

Политические последствия этих изменений для российских ЛР включали в себя не только институциональный упадок легислатур (см.: Шириков, 2010), отделений политических партий (см.: Кынев, 2009), сворачивание муниципальной автономии (см.: Гельман и др., 2008) и сужение пространства общественного участия (см.: Белокурова, Воробьев, 2010). Они также оказали и немалое воздействие на локальное политико-экономическое управление.

Основным содержанием конфликтов в рамках большинства российских ЛР в 1990-е годы являлась открытая конкуренция локальных распределительных коалиций за передел ограниченного (и сужавшегося в условиях фискального кризиса Российского государства) объема ресурсов — бюджетных средств, активов приватизируемых предприятий, и административных рычагов, регулирующих доступ на локальные рынки (см.: Зубаревич, 2002; Шириков, 2010). Способы разрешения этих конфликтов как «игр с нулевой суммой» обусловливались, прежде всего, структурными характеристиками ЛР, которые задавали конфигурацию и соотношение сил их акторов, в то время как федеральный Центр влиял на них опосредованно, с помощью (часто неэффективного) институционального регулирования (см.: Гельман и др., 2008). Однако на этом фоне и в 1990-е годы выделялись отдельные ЛР, которые благодаря притоку доходов от извлечения ренты — ресурсной (как в Татарстане) (см.: Matsuzato, 2001) или административно-статусной (как в Москве) (см.: Brie, 2004) — обеспечивали рост и развитие на локальном уровне. В рамках этих ЛР складывались прообразы локальных «коалиций роста», в которых доминирование глав исполнительной власти и связанных с ними бизнес-групп также оставляло место и для подчиненных акторов, обменивавших свой доступ к локальным политических и экономических рынкам на отказ от попыток изменить статус-кво (см.: Рогов, 2009, с. 20–21). Такое неформальное соглашение, своего рода «навязанный консенсус», было выгодно как доминирующим, так и подчиненным акторам: первые тратили меньше ресурсов на кооптацию, нежели на подавление, вторые же благодаря росту локальных рынков могли, избегая рисков, увеличивать свое благополучие (отдельные «бунты» подчиненных акторов этих ЛР, как правило, были неудачны). Таким образом, новые формировавшиеся ЛР роста и развития характеризовались господством возглавляемых доминирующими акторами «коалиций роста», которые функционировали по принципу «игры с позитивной суммой».

Иерархия статусов регионов и поселений как политический институт складывалась в тесной связи с рассмотренным выше институтом административного территориального деления государства. По-видимому, можно заключить, что, если федеративное устройство предполагает равенство субъектов федерации, то при административном устройстве государства ему имманентна иерархия статусов образующих его регионов и поселений.

Структура расселения на Руси имела отчетливо выраженный иерархический характер начиная с IX в., так как государство уже в тот период представляло собой “союз волостей и пригородов под властью старшего города” [4, с. 40]. При этом город земли являлся старшей общиной, следующий уровень иерархии представляли пригороды, затем – сельские волости.

Положение региона или поселения в статусной иерархии отражало его значение для развития российского государства в целом. Так, в период Киевской Руси старшинство древнерусских городов и прилегающих к ним регионов определялось их значением в обороне славянских земель от основного врага с юга и обеспечением безопасного пути “из варяг в греки” для заморской торговли. Соответственно киевские, пограничные земли как наиболее важные для решения этой задачи имели высший статус, что выражалось и в верховенстве киевского престола, затем шли черниговские земли, затем переяславские и т. д. [7, т. 1, с. 156, 159].

Иерархия регионов и поселений сохранялась на протяжении всего исторического развития российского государства и продолжает быть особенностью России в период новой и новейшей истории. В советский период иерархия городских и сельских поселений Российской Федерации была выражена в ранжировании всех населенных мест, явно представленном в статистических справочниках. Возглавляла иерархию Москва, затем следовали Петербург, центры автономных республик, краев и областей, города областного, городского, районного подчинения и т. д. Административный статус, отражающий роль и значение населенного пункта в государстве, определял масштабы капитальных вложений в его производственно-экономическую сферу и социально-бытовую инфраструктуру, а также темпы и эффективность его развития [5, с. 303].

В настоящее время иерархия сохраняется. Она выражается, в частности, понятием политико-административного (или конституционно-правового) статуса субъектов Российской Федерации. В соответствии с Конституцией 1993 г. (ст. 65) наивысший статус имеют 21 республика, на следующем уровне иерархии находятся 6 краев, 49 областей и 2 города федерального значения, далее следуют 1 автономная область и 10 автономных округов.

Но вопрос о внутреннем содержании статусов разных субъектов Федерации еще остается открытым и продолжает быть предметом обсуждения на всех уровнях власти. Это означает, что на новом этапе развития иерархия статусов регионов и поселений еще окончательно не сложилась и находится в стадии дальнейших преобразований.

Властная иерархическая вертикаль органов регионального управления во главе с центром сохраняется в структуре политических институтов России с древнейших времен. Уже в сказании о призвании варяжских князей, положивших, как считают историки, начало нашей государственности, записано, что славянские племена решили: “Поищем себе князя, который бы владел и правил нами и судил нас по праву” [7, т. 1, с. 132]. Такой способ объединения под верховной властью отличается от другого, известного в истории способа образования государства как договорной федерации, наиболее ярким примером которого является история североамериканских штатов.

В российском государстве “центр”, как ни парадоксально это звучит для лингвистов, является прежде всего “вершиной” властной вертикали, задающей правила и полномочия подчиненных ему органов регионального управления. При этом иерархический характер структуры региональных органов позволяет им обеспечивать единство и общее направление деятельности в масштабах всего государства.

Принцип властной вертикали является альтернативным принципу субсидиарности. Принцип субсидиарности, характерный для федеративных отношений, обосновывает приоритет (при прочих равных условиях) прав более мелкой (низкой) общности по сравнению с общностью более крупной (более высокого уровня). В соответствии с ним полномочия по реализации каких-либо компетенций должны передаваться на более высокий уровень лишь в том случае, если нижестоящий уровень не имеет возможности для их реализации [10, с. 223]. При наличии же властной иерархической вертикали, напротив, органы управления низших уровней входят в систему исполнительной власти органов высшего уровня, подчиняются им и пользуются их средствами для своей деятельности.

Институт властной вертикали определяет особый порядок делегирования полномочий между органами государственной власти. Такое делегирование, как правило, основывается не на соглашении между сторонами, т. е. уровнями управления, а на законе, принятом центром – верхним уровнем управления. При этом условием передачи отдельных государственных полномочий органам местного управления является их обеспечение необходимыми материальными и финансовыми ресурсами, а реализация переданных полномочий подконтрольна государству [10, с. 69]. Такой порядок передачи полномочий демонстрируют, например, уже упоминавшиеся губернские реформы Екатерины II. В ходе этих реформ в 1796 г. были изданы так называемые губернские штаты [12, т. 39, с. 875]. В них были перечислены города Российской Империи, являвшиеся административными центрами губерний или уездов и получившие дополнительные права и обязанности по управлению соответствующими территориями. Включение в губернские штаты означало, что органы управления в этих городах становились фактически правительственными учреждениями, а занятые в них чины получают содержание от казны.

Значение института властной иерархической вертикали во главе с центром как носителем верховной власти подтверждается древней и современной историей российского государства. После периодов кризиса верховной власти в стране центр как вершина власти в разных формах воссоздавался, что подтверждает его объективную необходимость. Так, после периода междуцарствия 1610–1613 гг., “смутного времени” российской истории, в обществе возникла потребность в воссоздании монархии с функциями централизованной власти, что и было реализовано призванием династии Романовых. После падения монархии в ходе революций начала XX века аналогичную функцию стали выполнять центральные органы КПСС. В настоящее время значение верховного центра властной иерархической вертикали постепенно начинает воплощать Президент Российской Федерации, при котором начинает формироваться система подотчетных ему органов управления.

В период перестройки и рыночных реформ значение института властной вертикали органов управления во главе с центром существенно ослабло. Аналитики отмечают, что “ликвидация КПСС как фактически высшего государственного института согласования и координации интересов не была восполнена созданием новых российских институтов с аналогичными функциями”, еще не создана “институциональная вертикаль, потребность в которой резко возросла после введения поста Президента” (Проблема субъектности российской политики. Доклад департамента политических реформ фонда “Реформа”. Рук. Мигранян А. М., при участии Елыманова А. Ф., Рябова А. В., Соловья В. Д., Туровского Р.Ф.// Независимая газета, 1998, 18 февр.).

Ослабление властной иерархической вертикали региональных органов вызвало к жизни потребность в представителях Президента, работающих на местах. Они были введены практически одновременно с переходом от назначения региональных руководителей к их выборам. Задачей полномочных представителей Президента является контроль расходования бюджетных средств на территории, исполнения целевых и федеральных программ, выплаты пенсий и заработной платы работникам бюджетных организаций, а также контроль за соответствием принимаемых на местах законов и положений федеральному законодательству. В соответствии со своими полномочиями они информируют аппарат Президента об отмеченных нарушениях, а также могут обратиться в правоохранительные органы с ходатайством о приостановке тех или иных региональных нормативных актов.

Выражением ослабления властной вертикали является также неутихающий конфликт между органами управления субъектов Федерации и органами местного городского самоуправления. Его правовую основу составляет введенное в новую Конституцию Российской Федерации положение о том, что местное самоуправление не входит в систему органов государственной власти, тем самым оно выводится из подчинения вышестоящим органам управления. Однако анализ современного законодательства в области местного самоуправления с момента принятия в 1990 г. закона СССР “Об общих началах и основных принципах местного самоуправления” обнаруживает тенденцию к постепенному воссозданию властной вертикали и переопределению прав органов местного самоуправления в пользу прав субъектов Федерации, на территории которых они находятся.

Политический институт властной иерархической вертикали региональных органов во главе с центром исторически развивался. При сохранении общего принципа взаимодействия

Внутренняя мотивация персонала более надежна.

Человек ценит только то, что создает сам. Например, если он решает задачу на пределе своих возможностей. В этом случае он вырастает, и это становится ценностью. Противоречие между сильной корпоративной культурой и способностью к росту.Известно, что корпоративная культура является одним из мотивирующих факторов. Однако вместе с ее усилением происходит ослабление способности организации к восприятию изменений из внешней среды и к развитию. Корпоративная культура становится панцирем, железным занавесом между организацией и изменениями, которые всегда приходят извне, из контакта с внешней средой. В этом случае в организации начинается стагнация.Ближайшая метафора – характер человека. Когда он формируется в детском возрасте, он защищает ребенка от разрушительного влияния внешней среды, помогает ему приспособиться и выжить. Но во взрослом состоянии характер становится источником ригидности для человека, лишает его гибкости, необходимой для развития.Так и созревшая корпоротивная культура отторгает все, что не соответствует устоявшейся системе ценностей, представлений и традиций организации. Сюда же относится противоречие между поддержанием оптимального психологического климата, коллективной сплоченности и неприятием, избеганием конфликта. При этом конфликт является необходимой фазой развития, ибо конфликт между старым и новым неизбежен.

На уровне личности мы видим противоречие между корпоративной лояльностью работника и здоровой эгоистической агрессией.

Никакое достижение невозможно без наличия у человека здоровой агрессивности.Если у человека не развито ощущение собственной выгоды, он не способен ничего достичь, ни для себя, ни для организации.Чтобы управлять мотивацией сотдрудника, приходится поддерживать в гармоничном балансе чувство корпоративного сотрудничества и чувство соревновательного эгоизма одновременно.

Противоречие между респектабельностью и психической устойчивостью – и способностью к риску.

Способность к риску есть психологическая черта, необходимая для достижений.