11.4. Прийняття рішень в ааміиістратпвно-державному управлінні

Найскладнішим і найвідповідальнішим питанням у процесі управління є прийняття рішень. Будь-яке управлінське рішення припускає вибір одного або більше засобів (ліній поведінки) для досягнення однієї або більше цілей (бажаних виходів). У процесі прийняття рішень зазвичай виділяють чотири фази:

1)виникнення проблеми рішення;

2) формулювання та аналіз проблеми;

3)прийняття рішення;

4)виконання рішення.

Р. Акофф - прихильник «м'якого мислення» в управлінні — пропонує починати перший етап з усебічного зваженого аналізу вихідної позиції. Такий аналіз дозволяє вивчити внутрішнє і зовнішнє сере-

413

>>>414>>>

довища організації (або окремої проблеми), щодо якої приймається певне рішення. В аналіз вихідної позиції можна, а частіше за все потрібно включити з'ясовування всієї картини очікуваних груп тиску та осіб, які приймають рішення. Метою аналізу стартових позицій є проникнення в суть історії, сучасного положення і перспектив розвитку організації, а також очікуваних змін.

Відповідальність за виконаний аналіз несе керівництво організації, але в процес обговорення бажано включати якомога більше компетентних співробітників організації. Аналіз стартових позицій можна почати із чинників успіху минулої діяльності організації - тих характеристик, ресурсів, знань, навичок, можливостей і досягнень, на підставі яких діяльність у запропонованій сфері прийняття рішень вважають успішною. На цьому етапі використовують знання і досвід усієї організації. Треба зауважити, що це не потребує безпосередніх рішень і заходів, потрібен лише складний пошук правильних і найважливіших об'єктів аналізу. Як метод роботи можна порекомендувати, наприклад, спільні обговорення.

Одержані в результаті спільного обговорення чинники успіху створюють основу для такого етапу аналізу стартових позицій. Його можна умовно назвати етапом збору інформації. Дані для аналізу збирають з наявного статистичного або іншого матеріалу анкетуванням, інтерв'юванням, за допомогою соціальних проектних груп і на нарадах із питань розвитку. Основною метою складання аналізу є збір різних даних для висновків і подальшого планування.

Ці зведення можуть бути подані як «жорстка» статистика, матеріали для читання або як «м'які» зведення для оцінок. Зведення з таких різних джерел, як статистика, бухгалтерські звіти та інші розрахунки, можуть вважатися досить об'єктивними, оскільки вони позбавлені суб'єктивних оцінок людей. Суб'єктивні поняття людей, проте, також варто брати до уваги. Загальну думку можна з'ясувати за допомогою анкет, інтерв'ю, спостережень і засідань. Аналіз стартових позицій вважається повним, якщо він містить як «жорсткі», так і «м'які» зведення. Приклад повного аналізу вихідних позицій поданий у роботі фінських фахівців із менеджменту [33] (рис. 11.11). До різних частин аналізу наведено приклади його конкретного змісту. Єдиний аналіз можливостей, небезпек, сильних і слабких сторін діяльності організації називають аналізом чотирьох чинників. Його поділяють на аналіз зовнішніх чинників діяльності організації (можливості і небезпеки) і внутрішніх чинників (сильні та слабкі місця).

414

>>>415>>>

Чинники успіху

Рис. 11.11. Аналіз стартових даних

415

>>>416>>>

Аналіз стартових позицій втратить сенс, якщо в результаті не будуть зроблені потрібні висновки для подальшого етапу прийняття рішень. Точні і глибокі висновки мають бути зроблені на основі всіх етапів аналізу. Вони можуть стосуватися реакції на чекання пов'язаних груп, використання можливостей, які у майбутньому може створити навколишнє середовище, передбачення небезпек, які воно (зовнішнє середовище) може мати в собі, або зміцнення внутрішніх сильних сторін організації та усунення внутрішніх слабкостей організації. У традиційному менеджменті цей метод ще назівають SWOT-аналізом (абревіатура за першими літерами англійських слів: strength - сильні сторони організації, weakness - слабкі сторони організації, opportunities — можливості зовнішнього середовища організації, threats — загрози зовнішнього середовища організації).

Інформацію про типових учасників процесу прийняття адміністративно-державних рішень у демократичному товаристві на різних етапах запропоновано у табл. 11.1.

Таблиця 11.1. Типові учасники процесу прийняття

адміністративно-державних рішень у демократичному товаристві на різних етапах

416

>>>417>>>

Для того щоб процес прийняття рішень проходив раціонально й ефективно, у другій і третій фазах - під час формулювання та аналізу проблеми, а також під час вибору однієї з альтернатив — можна використовувати прикладні методики конфліктології. Після того, як уся інформація про проблему, яка виникла, надійшла в центр прийняття рішень, під час обговорення проблеми потрібно застосувати правила раціональної дискусії, щоб уникнути загострення конфліктів двох сторін, які протистоять одна одній. До правил раціональної дискусії належать такі.

Правило постановки проблеми: варто перетворити кожне додаткове питання в основне і кожне з них по черзі обговорювати. У цьому випадку основна проблема з'ясується в процесі обговорення і займе центральне місце без тиску з боку будь-якої зі сторін учасників дискусії.

Правило репліки в дискусії: кожний виступ учасників дискусії має містити критику аргументів попередніх ораторів і захищати власні аргументи з обговорюваної проблеми, але не спрямовувати дискусію в бік від основної проблеми.

Правило узгодження важливого значення багатозначних термінів: слід із самого початку домовитися про те, який зміст учасники дискусії будуть вкладати в ключові поняття з існуючої проблеми. Це дозволить уникнути багатьох непорозумінь у подальшій дискусії.

Як приклад можна розглянути проблему розподілу дефіцитних ресурсів (наприклад, лікарської сировини) між різними фармацевтичними підприємствами. Відповідно до розглянутих правил раціональної дискусії насамперед потрібно по черзі розглянути заяви всіх без винятку підприємств, які претендують на цю лікарську сировину. При цьому кожна із зацікавлених сторін має захищати свої аргументи: на які конкретно лікарські препарати буде використано сировину, хто (і з якої причини) є потенційним споживачем цих ліків, чому випускати вітчизняні препарати вигідніше, чим закуповувати аналогічні за кордоном і т. ін.

Одночасно кожна із сторін повинна запропонувати аргументовану критику доказів конкуруючих підприємств: чому випуск інших лікарських препаратів менш важливий, чи можливо закупити інші ліки за кордоном, якщо це дешевше, і т. ін. Із самого початку дискусії сторони повинні домовитися про поняття і терміни, що будуть вживатися під час обговорення проблеми: назви лікарських препаратів, їх призначення, споживчу вартість за умови випуску на кожному з підприємств, вартість аналогічних препаратів за рубежем тощо. Якщо ж учасники обговорення будуть намагатися додержуватися правила раціональної дискусії, то

417

>>>418>>>

основне питання - хто і чому найбільше потребує дефіцитної лікарської сировини - поступово з'ясується в процесі дебатів і займе центральне місце без тиску з боку будь-якої зі сторін учасників дискусії.

Проте на практиці під час обговорення набагато частіше використовують нераціональні методи дискусії: висміювання, іронію, апелювання до авторитетів, використання стереотипів, приписування опоненту певних властивостей, що у цій групі засуджуються, тенденційну інтепретацію висловлювань опонента, щоб звинуватити супротивника у намірах, яких він не мав. Подібна процедура полягає у вибірковому витягу висловлених опонентом суджень і створенні в такий спосіб цілого, яке може викликати у слухачів негативне ставлення до поглядів супротивника. У результаті може перемогти не той, чиє рішення більш ефективніше і більш раціональне, а той, хто за допомогою нераціональних методів ведення дискусії зміг залучити на свій бік більше прихильників. Тому в процесі обговорення потрібно по можливості уникати нераціональних прийомів дискусії, які вносять зайве емоційне напруження в обговорення проблеми.

Для того щоб якомога повно виявити слабкі сторони запропонованих рішень і особливо уникнути некритичних оцінок запланованих соціальних змін, до участі в дискусії можна залучати не тільки представників влади, адміністрації, експертів, але і представників зацікавлених соціальних груп, яких торкається рішення проблеми. Проте групове обговорення може піти по хибному шляху, якщо заздалегідь не врахувати декілька чинників, які спеціалісти називають пастками групового мислення. Нижче наведено сім найпоширеніших таких пасток:

- обмеження дискусії до обговорення одного із запропонованих засобів рішення проблеми, рекомендованого як найкращий варіант;

- блокування інформації, що не відповідає обраному проекту рішення;

- спрощення ситуації, внаслідок чого її сприймають схематично та однобічно;

- нехтування під час аналізу запланованих соціальних змін чинників, які заважають реалізації обраної альтернативи дії (наприклад, бюрократична інерція, опір супротивників проекту тощо);

- однобічне переоцінення або недооцінення дійсного масштабу запланованого рішення (урахування тільки поточних або короткострокових наслідків);

418

>>>419>>>

- тенденційне приписування позитивних наслідків певному рішенню проблеми, а негативних - чинникам, що діють незалежно від нього;

- однобічна зосередженість на позитивних чинниках рішення проблеми і несприйняття негативних наслідків.

Після завершення дискусії наступає вирішальна фаза процесу ухвалення рішення - вибір однієї з можливих альтернатив дії. У політичній практиці зазвичай використовують два основні методи вирішення практичного вибору - компроміс і голосування.

Застосування методу компромісу можливе в тому випадку, коли інтереси учасників рішення не є надто суперечливими: у деяких питаннях збігаються, а в деяких - не збігаються. У багатонаціональній державі, наприклад, ідеєю, яка об'єднує, може виступати утримання інтегральності і незалежності державної організації. Загальне рішення в такому випадку виникає в результаті узгодження думок усіх учасників, що не гарантує жодній зі сторін здійснення її цілей, але можливе для прийняття всіма учасниками. Бажання не зачіпати самолюбства так само, як суто політична занепокоєність тим, щоб намічене рішення не занадто вплинуло на рівновагу сил, приводить до компромісних угод: немає ні переможців, ні переможених. Зрозуміло, це може позначитися на ефективності державного управління, тому для досягнення компромісу можливий і інший шлях.

Болгарський соціолог Марко Марков вважає: щоб уникнути конфліктів, вибираючи одну з можливих альтернатив дії, потрібно спиратися на емпіричні закони науки. Він намагається оцінювати всі можливі варіанти рішення на підставі єдиних об'єктивних критеріїв:

- яким буде стан проблеми за кожним варіантом після її вирішення;

- скільки часу і які засоби потрібні для виконання кожного варіанта рішення;

- які труднощі і як їх переборювати, реалізуючи кожний проект;

- як відобразиться кожний варіант рішення на стані всього соціального організму в цілому.

Якщо вибір рішення значною мірою визначають дії партнера в передбачуваній ситуації, то, готуючи проект рішення, використовують теорію ігор. У цьому разі гру розглядають як конфліктну ситуацію, сутичку, в якій хтось має виграти, а хтось програти. Найбільше виграшний і ефективний варіант затверджують як остаточний проект рішення.

419

>>>420>>>

В останні роки західні вчені все частіше пропонують використовувати в процесі прийняття адміністративних рішень «мозковий штурм». У згаданій книзі фінських фахівців з управління за редакцією Т. Санталайнена пропонується таке визначення цього методу: «Мозковий штурм — це... метод роботи групи, за якого першочерговою метою є знаходження нових альтернативних варіантів рішення в проблемній ситуації» [33].

Відправним моментом «мозкового штурму» є проблема, що не знайшла прийнятного рішення. Мозковий штурм - це не чудодійний інструмент, за допомогою якого можна вирішити вічні і глобальні проблеми. Найкращі вирішення за допомогою цього методу знаходять тоді, коли мова йде про конкретні завдання.

За характером проблеми можна виділити два основні їх типи: аналітичні, або причинові проблеми; синтетичні, або проблеми заходів.

«Мозковий штурм» - це засіб вирішення синтетичних проблем. На щастя, переважна більшість практичних робочих проблем можна сформулювати в синтетичній формі як: як це зробити? Найкращі результати «мозкового штурму» досягаються під час розроблення інновацій, удосконалювання існуючих засобів роботи та поліпшення вже розроблених планів.

Хоча мозковий штурм - вид творчої роботи, він має дещо шаблонні форми. Спочатку подають проблему для розгляду. Потім висувають якнайбільше ідей для вирішення або пом'якшення проблеми. Особа, що викладає проблему (головуючий), вибирає декілька ідей для їх подальшого опрацювання. На основі обраних ідей розробляють альтернативні варіанти рішення.

«Мозковий штурм» — це ні в якому разі не процес аналізу або ухвалення рішення. Ці поняття не тотожні, оскільки правила гри цілком відмінні від застосовуваних у «мозковому штурмі». Процес мозкового штурму зазвичай триває дві - три години, з яких більшість часу припадає на останню стадію - побудову діючих рішень.

«Мозковий штурм» можна проводити різними методами. Вибір методу роботи лягає на особу, яка спрямовує дискусію. Висновок роблять наприкінці дискусії.

Організовуючи «мозковий штурм», до складу групи, як правило, включають голову - особу, що викладає проблеми і відповідає за виконання рішення, та опонента - особу, що спрямовує роботу. Ідеологи — всі інші учасники.

420

>>>421>>>

Важливо, щоб опонент управляв робочим процесом принаймні на початковій стадії. .Його завдання полягає в тому, щоб змусити учасників діяти відповідно до принципів творчої роботи. Опонент також складає графік роботи.

Голова, що володіє задатками ефективного організатора, повинен знати, до чого він прагне, спонукати і надихати учасників на пошук нових і оригінальних рішень; уміти проголошеним критичним думкам надавати форму питань як (наприклад, фразу «але це занадто дорого» перетворити у форму «як можна одержати це за нижчою ціною?»).

Добре, якщо в групі ідеологів є і спеціалісти, і «профани» (дилетанти). Вони не знають проблеми, і тому їм значно легше висловити ідеї саме з тієї причини, що вони мислять нестандартно. Судження профанів слугують своєрідними каталізаторами ідей для спеціалістів.

Чинник, який найбільше перешкоджає мозковому штурму, - це критика. Вона діє подвійно: змушує особу, яка висловлює критичні зауваження, мислити логічно, що заважає іншим шукати відмінні від стандартних ідей рішення.

Іншими чинниками, що перешкоджають появі ідей, є офіціальність і формальність, пошук «правильних» рішень, роз'яснення та обґрунтування, пасивність клієнта.

Успіх у появі ідей залежить від безпечної та відкритої атмосфери критики, в який майже неможливо змусити людей розкритися. Народження ідей завжди пов'язане зі свободою думки.

Інші чинники, що сприяють успіху в появі ідей: активна уява і бажання; розвиток, перероблення висловлених ідей та їх об'єднання; подив і сумнів щодо наявного рішення; пошук аналогічних проблем і дій; активність клієнта.

Як уже згадували, мозковий штурм не придатний для розгляду всіх проблем. За своїм характером - це пошукова робота, протилежністю якій є суворо логічна та аналітична діяльність.

Можна стверджувати (за винятком парадоксів), що конфлікти підчас прийняття рішень неминучі і навіть корисні. Наївно думати, що ефективне державне управління має бути однаковим, одностайним і що виникнення конфліктів у державній системі варто розглядати як надзвичайну подію. Таке уявлення мало б підставу, якби поведінка людей в усіх випадках була б ідеальною. Але оскільки це далеко не так, усувати конфлікти не просто неможливо: прагнення ліквідувати їх за будь-яку ціну було б небезпечним. Дух суперництва між різними міністерствами і відділами

421

>>>422>>>

під час прийняття рішень у державному управлінні часто є стимулятором дії механізму конкуренції в приватному секторі. Якщо до прийняття урядом рішення кожне міністерство або відомство подасть свою позицію з обговорюваного питання, буде захищати свій проект, зверне увагу на помилки і прорахунки в проектах конкуруючих відділів, це треба тільки вітати. Чим ширша боротьба думок, яка виявляє переваги і недоліки різних варіантів вибору, тим вища якість кінцевого рішення. Держава, в якій органи управління в усьому погоджуються з політичною владою, не є демократичною, вона за своєю сутністю тоталітарна.

У більшості випадків, незважаючи на всі труднощі обговорення, в останній момент приймається рішення щодо досягнення угоди. У ньому досить точно відображаються позиції, зайняті сторонами в процесі його підготовки. Надто рідко позиція однієї зі сторін одержує верх з усіх ключових питань. Як правило, ініціатори проекту рішення намагаються неупереджено розподіляти переваги і недоліки і не вносити в проект таких положень, які один із партнерів сприйняв би як остаточну відмову від тієї мети, яку вважає головною.

Якщо співвідношенні сил сторін більш-менш однакове, кінцеве рішення складається з відвертих обопільних поступок учасників переговорів, що привселюдно беруть на себе відповідальність за поступку. Кожний із партнерів на певний час відмовляється від тотальності своїх початкових домагань заради загальної згоди.

Яким би досконалим не здавався остаточний проект рішення, він не приведе до результату, поки не буде випробованим справою. Англійський учений К. Кіллен радить не обмежуватися прийняттям одного рішення і на випадок непередбачуваних обставин виробити декілька запасних варіантів, тобто ввести в прийняте рішення чинник надійності.

Крім того, прийняття декількох запасних рішень допоможе пом'якшити конфлікт ворогуючих сторін під час обговорення проблеми: до запасних варіантів можуть увійти ті положення, від яких в основному проекті довелося відмовитися. Ці варіанти ні до чого не зобов'язують, але можуть послужити буфером під час сутички різних інтересів і істотно розрядити психологічну обстановку. Тому не варто будь-що боротися з конфліктами, іноді їх можна спрямувати на користь спільної справи.

■

422

>>>423>>>