13.5. Система державної служби в країнах

з Федеральним типом адміністратпвно-

державного управління (Німеччина, США)

Німеччина. Серед європейських країн з федеральним типом адміністративно-державного управління найбільш впливовою є Німеччина. Згадаємо спочатку історію німецької бюрократії.

Пруссія та ЇЇ правлячий клас - юнкери - наклали свій відбиток на німецьку адміністрацію. Покірність, працездатність і працьовитість -усі ці якості із самого початку культивувалися аристократичним юнкерством. Уже в XVIII ст. пруський король Фрідріх Великий, що мав пристрасть до ефективної адміністрації, організував університети для підготовки бюрократів. Після об'єднання Німеччини під пруським пануванням пруський адміністративний стиль поширився на нову націю. Демократичні принципи управління не цінувалися серед німецьких адміністраторів - відданість імператору вважалась найважливішою. Однією з причин, яка призвела до краху Веймарскої республіки (1919— 1933 pp.), було те, що клас державних службовців не відчував нічого, крім презирства до демократії. З появою Третього Рейха бюрократи охоче підтримали Гітлера.

Крах гітлерівської Німеччини значно змінив дух і структуру боннської бюрократії. Сучасні цивільні службовці в цій країні є прихильниками демократії. Вони одержують професійну підготовку на останніх курсах у різних університетах країни. Боннські бюрократи мають тенденцію педантично наслідувати дух римського права, мистецьки зведеного в незмінний кодекс, що додає цивільним службовцям почасти догматичний, книжковий спосіб мислення.

В останні десятиліття відбулися значні зміни в «політичному світогляді» чиновників, іншою стала їх роль у політичному житті

507

>>>508>>>

країни. Державні службовці Німеччини - це вже не той «особливий стан», яким вони були в німецькій імперії. Давно немає претензій на «незалежність і надпартійність» державного апарату, що було характерно для бюрократії Веймарской республіки. Англійський політолог К. Дайсон (професор Ліверпульского університету) справедливо відзначає, що в післявоєнні роки образ німецького чиновника - об'єктивного та неупередженого вершителя суспільних інтересів — значно похитнувся. Він також зауважує, що бюрократія в Німеччині розвивалася під впливом політичних партій.

Дійсно, провідна партія у політичному процесі Німеччини (закріплена Основним законом) впливала і продовжує впливати на розвиток системи державного управління. Варто виділити ряд чинників, що сприяли активній ролі політичних партій у становленні та еволюції системи державної адміністрації в Німеччині:

- концепція надпартійності і політичної нейтральності бюрократії була скомпрометована в період нацизму;

- процес денацифікації системи державної служби не дав бажаних результатів, що привело до виникнення феномена партійного «патронажу» - заступництва стосовно державної адміністрації;

- саме партії як найбільш «надійні» інститути користувалися повною підтримкою західних союзників;

- наявність членів партії на державній службі розглядалася як гарантія лояльності бюрократії до політичного режиму.

У результаті боротьби політичних партій (насамперед СДПН і ХДС/ХСС) за вплив на органи державної адміністрації виникли і затвердилися певні принципи партійного «патронажу». Найважливішим серед них є принцип пропорційного представництва партій в органах державного управління. Разом з тим партії прагнуть розширювати свій вплив у системі державної адміністрації, призначаючи своїх членів на ключові посади у вищих ланках міністерської бюрократії.

Для сучасної Німеччини характерне тісне взаємопроникнення і переплетення політичної та адміністративної сфер. Це знайшло своє відображення й у законі про державну службу, відповідно до якого чиновники мають право брати участь у діяльності політичних партій і домагатися парламентської кар'єри. Чиновники, обрані в Бундестаг чи в Земельний парламент, користаються правом двомісячної відпустки на час виборчої кампанії. Поряд з депутатським утриманням вони продовжують одержувати значну частину своєї основної плати. Крім того, вони зберігають право на одержання пенсій для державних служ-

508

>>>509>>>

бовців. Іншими словами, чиновники в Німеччині являють собою привілейовану політичну групу. їхня професійна компетентність і фінансова незалежність дозволяють їм домагатися значного просування в партіях. На відміну від багатьох європейських країн (Великобританії, Франції і США), кар'єра державного службовця в Німеччині не є альтернативою політичній кар'єрі. Навпаки, найчастіше вона стає передумовою для успішної політичної діяльності.

Розглянемо основні рівні адміністративно-державного управління в Німеччині.

Сучасний уряд Німеччини має досить сильну федеральну адміністрацію. Теоретично вона відповідає за контроль іноземних справ, збір податків, оборону, транспорт, поштову службу, програми соціального забезпечення і розвідувальну діяльність. Але на практиці федеральний уряд контролює тільки найбільш загальні внутрішні програми. Навіть податки центральна адміністрація збирає разом з урядами земель. Більшість же внутрішніх програм виконує адміністрація земель при загальному федеральному керівництві.

Сьогодні в Німеччині кожна з 16 земель має власну конституцію і свою організацію управління. Адміністративні установи земель складають єдину систему з відповідними федеральними адміністративними установами. Сфера їх компетенції поширюється на освіту, місцеве господарство, діяльність поліції, охорону здоров'я, соціальне забезпечення. Землі в адміністративному порядку поділяються на округи, округи - на повіти, повіти складаються з громад. Уся повнота адміністративної влади в окрузі зосереджена в руках регирунгс-президента, якого призначає уряд землі. При ньому діє регирунгс-президіум, членів якого теж призначають зверху. У повітах органом виконавчої влади є ландрат. У компетенцію адміністрації ландрата входить місцевий бюджет, податки і все комунальне господарство.

У міських громадах функції виконавчого органу виконує бургомістр - професійний чиновник, призначуваний міською радою на 8-12 років. У деяких містах існує колегіальний виконавчий орган - магістрат, до складу якого входять професійні чиновники, призначувані також на 8-12 років.

Цікаво, що в Німеччині сьогодні немає поняття «державна служба». Після першої світової війни з'явився термін «публічна служба», і це поняття міцно ввійшло в словник німецьких політологів. У функціональному плані «публічну службу» розуміють як діяльність з метою виконання загальнодержавних завдань управління. В інституціональ-

509

>>>510>>>

ному плані - це певне коло осіб, для яких виконання публічних справ становить професійну діяльність. Поняття «публічна служба» охоплює три категорії осіб: чиновників, службовців і робітників. Критерієм відмінності виступає правова форма призначення, для чиновника — виданий в особливому порядку компетентною владою акт призначення, для службовця і робітника — договір, що укладається сторонами, про прийняття на службу. Чиновники виділені в групу особливо довірених осіб, спеціально наділених функцією управління і наділених у зв'язку з цим особливим правовим і політичним статусом.

Основним нормативним актом, що регулює діяльність чиновників, є Федеральний закон про чиновника (Фзпроч) у редакції 1971 р. За цим законом чиновниками вважаються такі особи: чиновники державного апарату, судді, викладачі шкіл і вищих навчальних закладів, військовослужбовці, працівники пошти, залізничної служби, державних банків. Табель про ранги передбачає 16 груп чиновників: А1 — А5 — нижні чини (допоміжні-технічні); А6 - А9 - середні чини (урядові секретарі, обер-секретарі, гаупт-секретари); АЮ - А13 - вищі чини І ступеня (урядові інспектори, регирунгс-атамани); А14 - А16 - вищі чини II ступеня (вищі урядові радники). Матеріальне забезпечення чиновників складається з основного окладу, територіальної надбавки, надбавок на дітей, за вислугу років, за звання. Розміри, структура та динаміка виплат визначаються спеціальним законом про оплату.

Особливу групу складають політичні і почесні чиновники. Інститут політичних чиновників склався в Німеччині наприкінці XIX ст. Зміст цього інституту полягає в тому, що разом з урядом чи окремим міністром приходять і йдуть зі своїх посад найбільш близькі до його політичної програми співробітники адміністрації. Тим самим у випадку зміни кабінету і його політичної платформи ніби забезпечується реалізація нових політичних установок у діяльності адміністрації. Тепер основи федерального законодавства про право чиновників так визначають статус політичного чиновника. Довічно призначений чиновник у будь-який час може бути тимчасово переведений на пенсію, тому що певна займана ним посада зобов'язує його до прийняття основних політичних установок і цілей уряду. До політичних чиновників належать: статс-секретарі у федеральних міністерствах, відомствах федерального канцлера і федерального президента; керівники відділів у міністерствах, відомствах федерального канцлера і федерального президента, федеральному відомстві у справах преси й інформації, адміністрації

510

>>>511>>>

Бундестагу і Бундесрату; керівники в земельних міністерствах і канцеляріях (державні радники).

Персональні переміщення у вищій ланці державної адміністрації - зручний засіб для досягнення кращої взаємодії між урядом і бюрократією. Особливо це важливо в тих випадках, коли в силу своїх політичних орієнтацій бюрократія не симпатизує тому чи іншому уряду. Так відбулося, зокрема, після приходу до влади в 70-ті роки XX ст. соціал-демократів (у коаліції з вільними демократами). Було розпочато значні переміщення серед вищого персоналу федеральних міністерств і відомств, відомі як «тиха революція».

Трохи інше значення має в Німеччині інститут почесних чиновників. Це особи, що мають цивільну професію, яких призначають на почесну посаду без оплати і права претендувати на особливе соціальне забезпечення. До них належать присяжні, виборні консули.

Згідно зі споконвічною німецькою доктриною чиновника розглядають як слугу, орган і представника держави, державної ідеї. На цьому постулаті ґрунтується вся система підготовки чиновників і їх наступного просування по службі. І хоча за конституцією кожен німець має однаковий доступ до будь-якої державної посади відповідно до своїх схильностей і професійної кваліфікації, закон про чиновника називає особливі якості, що дозволяють претендувати на це звання.

Передусім, потрібно бути німцем за змістом ст. 116 основного закону. В особливому порядку закон допускає призначення чиновником іноземця (наприклад, як викладача вищого навчального закладу Німеччини); таке призначення, однак, не веде автоматично до набуття права на громадянство.

Далі, особа, що претендує на посаду чиновника, повинна надати гарантії своєї політичної благонадійності, тобто готовності в будь-який час виступити в захист конституційного ладу. Крім цього майбутній чиновник повинен мати відповідну професійну підготовку. Вид і діяльність такої підготовки установлюють відповідно до рівня службової ієрархії.

До служби на нижньому рівні (А1 - А5) допускають осіб, що успішно закінчили народну школу і пройшли підготовчу службу (Фзпроч, §16), до служби на середньому рівні (А6 - А9) - осіб, що успішно закінчили народну школу, проходили службову підготовку протягом року і здали спеціальний іспит для вступу на посаду середнього рівня (Фзпроч, §17).

511

>>>512>>>

Значно вищі вимоги висувають до тих, хто поступає на службу вищого рівня. До служби вищого рівня І ступеня допускають осіб, що успішно закінчили середню школу, проходили спеціальну підготовку протягом трьох років і здали іспит за вимогою цього рівня (Фзпроч, §18). Нарешті, до служби на вищому рівні II ступеня допускають осіб з вищою освітою, що здали перший державний іспит, пройшли підготовчу службу протягом двох років і здали другий іспит (Фзпроч, §19).

Додатково до цих вимог встановлюють ще вікові бар'єри щодо допуску на посаду різних рівнів: від 16 до ЗО років - на посади нижнього рівня, від 16 до 32 років - середній рівень, від 18 до ЗО років - вищий рівень. Постановою 1968 р. для багатьох видів служби вікову «стелю» піднято до 50 років.

Серед сфер, з яких рекрутують персонал міністерської бюрократії, перше місце займає юстиція, потім - економіка і соціальні науки. Професія юриста в Німеччині традиційно представляла найкращі можливості для вступу на державну службу. Незважаючи на масове поповнення сфери державного управління фахівцями різних про-філей, юристи і дотепер продовжують утримувати провідні посади в системі міністерської бюрократії. На думку Г. Шміда і X. Трайбера, причини привілейованого положення юристів у бюрократичній системі варто шукати в «епосі лібералізму», коли держава розглядалася як «виробник і страж загальних юридичних норм», і тому чиновники з юридичною освітою вважалися найбільш придатними для цих цілей. Наприкінці XIX ст. надзвичайний стан юристів у державній адміністрації Німеччини було узаконено. І лише закон 1953 р. порушив «юридичну монополію».

Відповідно до цього закону вища освіта в сфері економіки та суспільних наук прирівнюється до юридичної, тобто визнається «достатньою» для обіймання керівних посад на державній службі. І все-таки, як показують сучасні соціологічні дослідження, серед керівного і вищого керівного персоналу професія юриста продовжує переважати. Наприклад, серед керівних чиновників, що виконують функції планування (аж до заступників начальників відділів у міністерствах), юристи становлять 67 %.

Що стосується соціального походження керівних чиновників, то більш ніж на 2/3 їх рекрутують з «верхнього середнього шару» (вільні професії, керівники-чиновники, вищі чиновники, заможні комерсанти) і майже на 1/4 з «нижнього шару» (чиновники середньої та нижньої категорій, службовці, ремісники, селяни).

512

>>>513>>>

Для повного уявлення про вищих чиновників Німеччини варто звернути увагу на той факт, що ця категорія державних службовців широко представлена в різних роду об'єднаннях, суспільних і економічних організаціях, а також у керівництві партій. Такого роду діяльність, на думку Р. Майнтц, сприяє розширенню меж спілкування вищих адміністраторів, слугує для них важливим джерелом інформації. Контакти в державному секторі відіграють важливу роль і для рекрутування персоналу на провідні посади в державній адміністрації.

Система просування по службі строго регламентується законом. Вона заснована на двох принципах: підвищенні кваліфікації (що підтверджується або спеціальною перевіркою і відповідною оцінкою, або складанням спеціального іспиту) і принципі поступового просування (не можна «перескакувати» через черговий ступінь). Виключення з цих правил допускається лише за спеціальним дозволом Федеральної комісії з кадрів.

У нижніх посадових групах у разі оцінки роботи «добре» підвищення відбувається через 6 років, «цілком задовільно» - через 8 років. Призначення на вищу посаду в цій групі, якщо претенденту немає 40 років, можливе за спеціальним дозволом міністра. У середніх і вищих групах просування регламентується для кожної посади окремо. Порушення цих термінів може статися, якщо службова діяльність оцінюється як «дуже гарна». Якщо держава в особі начальника не виконає своїх зобов'язань з просування, оплати чи інших видів піклування про чиновника, він має право домагатися відшкодування збитків.

Особливе місце в підвищенні по службі займає політичний статус чиновника. Обов'язок вірності - це насамперед вимога політичної вірності, причому в самому широкому сенсі. «Чиновник служить усьому народу, а не окремій партії. Він виконує свої обов'язки сумлінно і поза зв'язком з партійними інтересами, при цьому він зобов'язаний керуватися турботою про загальні інтереси та благо» (Фзпроч, §52, п. 1).

Основною формою контролю за діяльністю чиновників є адміністративна юстиція. Вона діє як система спеціальних адміністративних судів. Прийняття в 1960 р. федерального положення про адміністративні суди встановило структуру трьох інстанцій. Суди першої інстанції створюються, як правило, у великих містах. Справи слухають судові колегії в складі трьох професійних суддів і двох засідателів. Останні вербуються з чиновників різних відомств. Другою інстанцією є верховні адміністративні суди земель (всього їх 16). Вони складаються з певної кількості палат, що засідають, у складі голови, двох суддів і

513

>>>514>>>

двох засідателів. Ці суди є ревізійними за рішенням щодо судів першої інстанції. Третьою, вищою, інстанцією виступає Федеральний адміністративний суд, що складається з декількох сенатів. Усіх суддів обирає з професійних суддів спеціальна комісія під головуванням федерального міністра внутрішніх справ.

Адміністративні суди мають компетенцію з усіх питань щодо статусу чиновника, його призначення, прав, обов'язків, оплати, соціального забезпечення, звільнення та пенсії. Своєрідною особливістю є процедура, що дозволяє чиновнику почати процес проти самого себе. Бажаючи зняти із себе підозри в здійсненні службових провин, чиновник може зажадати, щоб дисциплінарний суд виніс рішення щодо його справи. Більшість західнонімецьких юристів високо оцінюють роль адміністративних судів. М. Ройс вважає, що в результаті діяльності адміністративних судів управління справами стає ліберальніше, а держава демократичніше.

Сполучені Штати Америки. У ретроспективі процес централізації адміністративно-державного управління в США проходив досить нерівномірно. Американська федеративна система припускає певну економічну автономію і досить широкі політичні повноваження штатів, а якоюсь мірою і місцевих органів влади, які історично передували федеральному уряду. Майже до початку розгорнутої індустріалізації та перемоги Півночі над сепаратистами Півдня в громадянській війні на значній території США штати і графства були чи не єдиними органами державної влади, що привело до виникнення традицій місцевого самоврядування.

У XIX ст., в епоху вільного капіталізму, коли господарські потреби держави мали обмежений характер, апарат адміністративно-державного управління відображав специфіку еволюції американського капіталізму - децентралізацію механізму державного господарювання. Основна маса фінансових засобів, що надходили в дохід держави, акумулювалася і розподілялася через бюджети штатів і місцевої влади.

Ідея політичної системи, що поєднує конституційно відокремлені уряди, одержала широку підтримку в Америці наприкінці колоніальної епохи і послужила основною базою для розвитку федералізму в країні. Американські політологи У. Беннет і К. Превіт вважають, що федеральний уряд у США є не засновником, а продуктом штатів, що виступають у єдиному союзі: основою федералізму є той факт, що штати передували утворенню союзу.

514

>>>515>>>

Значну роль у формуванні децентралізованої федеральної держави відіграли конституційні передумови. Із самого початку утворення федерації в США почалися гострі дебати про те, яку роль має грати федеральна адміністрація. Передбачалося, що національний уряд і федеральна адміністрація будуть займатися тими проблемами, які штати не зможуть вирішити самостійно. Відповідно до конституції вони мали займатися регулюванням національної економіки, зовнішньою політикою, обороною, а також захистом цивільних прав населення. Федеральні влади наполягали на тому, щоб національне законодавство мало зверхність над законодавством штатів. Так само національна виконавча влада (частиною якої є федеральна адміністрація) не повинна була знаходитися під контролем влади штатів.

Однак, як відзначають багато американських політологів, у США існує багато так званих конституційних традицій, що реалізуються в самій політиці федерації стосовно штатів і місцевих органів влади і стримують процес централізації. Слід відзначити, що в тексті Конституції США поділ адміністративно-управлінських повноважень між різними рівнями державної влади відображений вкрай розпливчасто і невиразно. Так, десята поправка до конституції визначає, що «повноваження, не делеговані Сполученим Штатам Конституцією і не заборонені для штатів, відповідно зберігаються за штатами».

Відомо, що тривалий час після утворення федерації штат розглядали як державну одиницю. За штатами зберігалися права емісії грошових знаків, оподаткування, формування військових об'єднань, контроль за зовнішньою торгівлею, тобто комплекс функцій, властивий незалежній державі. Ще 1787 р. жителі Меріленда розглядали себе як «націю», а Дж. Адамс називав делегацію Массачусетса в конгресі «нашим посольством».

Статті Конфедераціїратифікували у 1781 р. всі штати, а найважливіші функції держави передали конгресу. Однак за штатами і після цього залишилися такі прерогативи, як регулювання торгівлі, оподаткування, конституційне та адміністративне право. Більш того, тривалий час резолюції конгресу мали для штатів, як правило, силу рекомендацій. По суті, скільки-небудь чіткий поділ прав і повноважень між штатами і федерацією було зафіксовано тільки в 10-й і 14-й поправках (1868 р.) до Конституції, однак і після цього були чисельні випадки перевищення штатами своїх повноважень. Таким чином, історичні корені американського регіоналізму дуже сильні і донині не тільки визначають сучасну роль штатів і місцевих органів влади в системі адміністратив-

515

>>>516>>>

но-державного управління, але і впливають на вироблення державної політики. Безсумнівно і те, що в основі процесу формування сильної децентралізованої держави лежав і ряд економіко-географічних чинників, пов'язаних з урахуванням великих розмірів території країни.

Однак розвиток продуктивних сил наприкінці XIX - початку XX ст. не міг не впливати на еволюцію сильного децентралізованого державного апарату. Формування загальнонаціонального ринку праці і капіталу, розвиток залізниць, міжштатної торгівлі, вироблення загальнонаціональних стандартів (насамперед медичних препаратів і харчових продуктів), банківська система і єдиний грошовий обіг - усе це можна записати в «актив» федерального уряду, що набирає сили. До того ж великий капітал, не зацікавлений більше у збереженні штучного подрібнення національного ринку, виступив як прихильник інтеграційних тенденцій. «Велика депресія» 1929-1932 pp. порушила питання про «нагальну мобілізацію засобів державного регулювання». Криза досить ясно продемонструвала явну невідповідність рівня централізації бюджетних і управлінських ресурсів державного апарату ступеню централізації капіталу, так само, як і масштабності соціально-економічних проблем.

Стало очевидно, що тільки федеральний рівень влади з його нереалізованими можливостями державного регулювання здатний пом'якшити наслідки кризи. Тому «новий курс» Ф. Рузвельта був спрямований на розширення масштабів державного втручання в економіку і концентрацію в рамках федерального уряду найважливіших бюджетних, адміністративних і управлінських важелів і ресурсів. Нездатність урядів штатів вирішити проблеми, що стали національними, привела до могутньої «централістичної» хвилі, яка остаточно вирішила на користь Вашингтона питання про найважливіші прерогативи і повноваження в межах федерації.

Шістнадцята поправка до конституції дозволила федеральній владі збирати прибутковий податок. Вашингтон одержав значно більші повноваження в сфері оподаткування, ніж ті, що були в розпорядженні штатів і місцевої влади. Федеральна адміністрація поширила свою діяльність на соціальні програми, економічне регулювання, цивільне законодавство. У 1939 р. прибутки федерації і штатів майже зрівнялися, а в 1940 р. бюджет Вашингтону вперше перевищив сумарні витрати штатів і місцевих органів влади в США.

Поступово збільшувалися федеральні дотації, які щорічно виділяв Вашингтон адміністрації штатів і місцевій владі. Якщо в 1932 р. ці дота-

516

>>>517>>>

ції становили менше 3 % прибутків місцевої адміністрації, то в 1950 р. -уже 10,4 %, а 1982 р. - понад 25 %. У результаті адміністрація штатів і місцеві влади почали залежати від федеральних дотацій, оскільки тепер вони становлять близько чверті їх загальних прибутків.

Закономірним результатом такої політики стало подальше зростання впливу федеральної адміністрації. Оскільки саме вона дає гроші, то може встановлювати і стандарти. Меню шкільних сніданків, проекти лікарень, шосейних шляхів і аеропортів, жіноча гімнастика в коледжах - усе це сьогодні контролює федеральна адміністрація.

Останніми роками адміністрація штатів і місцеві влади стали все частіше скаржитися на те, що вони виявилися «затиснутими» у лещатах федеральних програм, які не враховують дійсних місцевих потреб. Президенти Р. Ніксон і Р. Рейган думали, що в них є відповідь на цю проблему: потрібно уникнути «цільових» дотацій, спрямованих на вирішення вузьких конкретних завдань, і прямувати до більш широких, узагальнених дотацій і до «участі в прибутках». Обидва президенти називали свої програми «новим федералізмом», маючи на увазі повернення частини адміністративної влади і контролю штатам. Але ці ідеї не принесли бажаних результатів. Р. Ніксон і Р. Рейган виділяли щорічно значні суми з федеральної казни безпосередньо адміністрації штатів як форму їх участі у федеральних прибутках. Ці гроші адміністрація штатів могла витрачати на власний розсуд без контролю з боку федеральної влади. Однак це зробило її та місцеві влади ще більш залежними від казни Вашингтона.

Більше того, оскільки розмір федеральних дотацій не залежав від конкретних нестатків місцевої адміністрації, то гроші надходили як до багатих, так і до бідних міст однаково. Одне місто мало велику потребу в коштах для підтримки поліції і пожежної охорони, тоді як інше місто витрачало їх на поліпшення своїх парків. Таке становище довело адміністрацію штатів і муніципалітетів до відчаю. Питання про те, скільки федеральних коштів давати і як, залишається постійною проблемою американського федералізму. По суті, це ключовий пункт більш загальної державної проблеми - проблеми балансу між центральною адміністрацією та владою штатів у федеральній системі.

Проблема пошуку правильного балансу влади між центральною державною адміністрацією і владою штатів дотепер залишається відкритою. Розглянемо докладніше сучасну організацію адміністративно-державного управління в Сполучених Штатах. У країні 14 урядових департаментів, у яких зайнято від 85 до 90 % усіх федеральних державних

517

>>>518>>>

службовців. Вони мають загальну структуру, хоча можуть відрізнятися розмірами та своїми функціями. Кожний департамент має секретаря, якого призначає президент за схваленням сенату. Заступники секретаря і помічники секретарів одержують також політичне призначення. Ця система відрізняється, наприклад, від британської, де чиновники, які займають посади, що відповідають заступникам секретаря в США, є працівниками постійної державної служби.

Основною функцією урядових департаментів є проведення законодавчої та виконавчої політики. Наприклад, Департаменту сільського господарства доручено підтримувати запропоновані конгресом ціни на сільськогосподарську продукцію. Це непросте завдання, оскільки департамент повинен розуміти наміри конгресу. Дуже часто, коли постає суперечливе питання, єдиним способом, яким конгрес може забезпечити мінімальну більшість, потрібну для проходження законодавства, є формулювання питання в найбільш загальних, політично нейтральних термінах. Таким чином, парламент часто лише спрямовує діяльність, і бюрократія має можливість засновувати особливу робочу політику, яка відповідає її власним інтересам (чи інтересам тих, хто має вищу виконавчу владу).

Урядові департаменти поділяються на бюро, які найчастіше очолюють професійні чиновники, а не призназначені особи. Наприклад, бюро статистики праці є частиною департаменту, і керівники бюро володіють великою дискреційною владою, незважаючи на те, що вони повинні діяти в межах постійного законодавства та адміністративної політики. Крім того, урядові департаменти підтримують місцеві установи в кожному штаті, і єдина адміністративна політика переважає на всіх відомчих рівнях.

Федеральні агентства виконують частіше одну, але дуже складну функцію, яка іноді може бути більше політичною, ніж адміністративною. Наприклад, Інформаційне агентство Сполучених Штатів відверто ідеологічне. Його функція полягає в тому, щоб представляти США в сприятливому світлі і завойовувати міжнародну підтримку американської політики. Однак існують і політично нейтральні агентства, такі як НАСА - Національне агентство з аеронавтики і дослідження космічного простору, яке було організоване для координації американських досліджень у космосі. Кожне агентство очолює один адміністратор, якого призначає президент і якого він може зняти з посади.

Федеральні корпорації, що належать уряду, є об'єднанням урядових агентств і підприємств приватного бізнесу. Хоча глави корпорацій

518

>>>519>>>

призначає президент (за згодою сенату), вони володіють значною автономною владою. Корпорації можуть, наприклад, прийняти власне рішення, як розподілити і куди направити фонди, що асигнувала законодавча влада. Багато корпорацій починають велике будівництво суспільних споруд, які навряд чи змогли б фінансувати приватні фірми. Подібним чином не зважилась би жодна приватна корпорація покрити витрати Міністерства зв'язку. Федеральні корпорації діють згідно з основними керівними напрямами, установленими конгресом. Лише незначна кількість корпорацій є прибутковими, тому вони залежать від щорічних урядових субсидій.

Незалежні постійні агентства створено для економічної регуляції приватного бізнесу, який безпосередньо впливає на суспільний добробут. Вони мають впливову владу, отриману від конгресу. Наприклад, конгрес уповноважив Постійну ядерну комісію заморожувати роботу атомних станцій, якщо не гарантується їх безпека. Такі рішення, як правило, підтримуються в судах. Однак незалежні постійні агентства є об'єктом критики. Багато політологів вважають, що агентства знаходяться під величезним впливом тих самих галузей промисловості, чию діяльність вони повинні контролювати. Справа в тому, що більшість членів комісій у минулому були співробітниками приватних підприємств і тому більше зацікавлені в задоволенні інтересів підприємців, ніж у забезпеченні захисту населення. Федеральна енергетична комісія, наприклад, витримує постійні атаки з боку тих, хто вважає, що вона складається переважно з представників промисловості і захищає їх інтереси, а не інтереси споживачів. У цій критиці є частка правди, але треба визнати, що службовці агентств повинні розбиратися в тій галузі промисловості, яку вони контролюють.

Така загалом характеристика організації федеральної бюрократії в США.

Діяльність американських чиновників регулює Закон про цивільну службу. Наприкінці 70-х років XX ст. у країні були проведені великі реформи Інституту цивільної служби. Більшість державних і політичних діячів були стурбовані повільністю, марнотратством і неефективністю адміністративно-державного управління в країні. З різкою критикою виступали найвищі урядові чиновники. Ф. Малек, заступник директора Адміністративного і бюджетного управління, писав про неефективність роботи державної служби як про національну проблему і навіть трагедію.

519

>>>520>>>

Закон про реформу цивільної служби був прийнятий конгресом у 1978 р. Відповідно до цього закону Комісія цивільної служби припинила своє існування. її функції були поділені між Бюро управління персоналом і Радою із захисту системи заслуг. Потім було створено Федеральну раду з управління трудовими відносинами. Нові агентства почали функціонувати з 1 січня 1979 р. Окремо створено Комісію з рівних можливостей зайнятості, що взяла на себе функції контролю за дотриманням Закону про цивільні права, спонукуючи федеральний уряд до розслідування певних скарг щодо дискримінації.

На Бюро управління персоналом покладено завдання забезпечувати централізацію та координацію кадрової роботи в апараті адміністративно-державного управління. У компетенцію бюро входить призначення службовців на посади та їх просування по службі, оцінка їх праці, підвищення кваліфікації, заохочення і покарання, вироблення рекомендацій щодо удосконалення кадрової роботи. Що стосується Ради із захисту системи заслуг, то її повноваження зводяться до забезпечення дотримання законів цивільної служби в сфері наймання, звільнення і проходження служби відповідно до принципів «системи заслуг». Сформульовано дев'ять основних принципів системи заслуг, включених у законодавство:

1) рекрутування службовців з усіх сегментів суспільства з підбором і просуванням на основі здібностей, знань і умінь із застосуванням справедливого та відкритого змагання;

2) справедливі та безупереджені відносини в процесі управління персоналом незалежно від політичних поглядів, раси, кольору шкіри, релігії, національного походження, статі, сімейного статусу, віку чи інвалідності з належною повагою до конфіденційності особистого життя і конституційних прав;

3) рівна оплата за роботу однакової цінності з урахуванням як національного, так і місцевого рівня оплати працівників приватного сектора в поєднанні із заохоченням і визнанням відмінного виконання роботи;

4) високі стандарти чесної поведінки і турботи про суспільний інтерес;

5) діюче та ефективне використання федеральної робочої сили;

6) збереження добре працюючих службовців, налагодження роботи тих, чия діяльність неадекватна, і звільнення тих, хто не може і не хоче задовольняти необхідні стандарти;

7) поліпшення роботи шляхом ефективного навчання та підготовки;

520

>>>521>>>

8) захист службовців від необгрунтованих дій, персонального фаворитизму або політичного примусу;

9) захист службовців від покарань за законне розкриття інформації; покарання не може бути застосоване до того, хто подав сигнал тривоги.

Професійні цивільні службовці займають посади, розподілені в ієрархічному порядку за 18 категоріями Генеральної схеми посад відповідно до складності і відповідальності роботи і ступеня участі кожної категорії в процесі прийняття рішень і управління. Характеристика та опис кожної з 18 посадових категорій затверджено в законодавчому порядку.

Категорії 1-4 віднесені до нижнього персоналу адміністративних установ, безпосередніх виконавців. Службовці цих категорій виконують найпростішу рутинну роботу чи роботи, які мають певну частку труднощів, під безпосереднім і загальним спостереженням. Від цих службовців або взагалі не потрібно винесення незалежних суджень, або допускається, але обмежено, відповідно до встановленої політики і процедур. У 1980 р. їх кількість становила 21,1 % від загальної кількості службовців в апараті адміністративно-державного управління. За своїм матеріальним становищем вони належать до низькооплачуваних працівників: середній розмір заробітної плати (6,5-9,9 тис. дол. за рік) порівнюється із заробітною платою некваліфікованих робітників приватного сектору.

До категорій 5-8 віднесені службовці, що виконують роботу, яка потребує спеціальних знань і підготовки, здібностей до індивідуальної роботи. Це виконавський персонал вищої кваліфікації, що має дипломи вищих навчальних закладів. Вони не виконують ніяких функцій адміністративного управління, а професійна діяльність проходить під загальним наглядом. 1980 р. їх кількість становила 31,1 % від загальної кількості службовців в апараті адміністративно-державного управління. За своїм матеріальним становищем їх віднесено до серед-ньооплачуваних працівників: їх заробітна плата — від 11,3 до 16 тис. дол. за рік, що значно нижче заробітної плати їх «колег» з приватного сектору.

Службовці категорій 9—14 належать до середнього керівного персоналу, хоча їх діяльність проходить під загальним адміністративним наглядом і керівництвом. Наприклад, службовці 11-ї категорії повинні бути здатні виносити рішення, службовці 12-ї категорії - виявляти здібності до керівництва, службовці 13-ї категорії можуть бути по-

521

>>>522>>>

мічниками голів невеликих підрозділів, а службовці 14-ї категорії - головами підрозділів і бюро. Загальна кількість таких службовців становить 46,6 % від загальної кількості чиновників у апараті адміністративно-державного управління. Середній розмір їх заробітної плати - 20-35 тис. дол. за рік.

Службовці категорій 15-18 є вищим керівним складом державних установ. їх обов'язками є планування та керівництво спеціалізованими програмами виняткової складності та відповідальності. Як правило, вони очолюють бюро і відділи. Загальна кількість таких службовців незначна - 2,35 %. їх заробітна плата в середньому на 750 % вища заробітної плати службовців нижчої категорії (50-75 тис. дол. за рік).

Цивільну службу в США поділяють на конкурсну та виключну. Назва «конкурсна» означає те, що всі призначення на цю службу здійснюються в результаті добору на конкурсних засадах. Понад 90 % усіх державних службовців проходять через конкурсну систему. Назва «виключна» відображає положення, згідно з яким посади цієї служби вилучені з-під впливу Закону про цивільну службу. «Виключними» є Агентство з національної безпеки, ЦРУ, ФБР, Держдепартамент, представництва США в міжнародних організаціях. Цікаво, що організацію цих служб будують на особливих принципах. Це пояснюється політичними позиціями правлячих кіл — прагненням створити привілейований статус, який виражається у вищій заробітній платі для службовців тих відомств, що відіграють особливо важливу роль у забезпеченні інтересів держави.

У США існує також патронажна система, чи система добування, тобто призначення на вищі адміністративні посади за політичні заслуги і періодичну змінюваність вищих чиновників залежно від часу перебування в Білому домі представника партії, прихильниками якої вони є. Сьогодні тільки 5 % особливо важливих посад заповнюються «патронажними» методами. Це глави виконавських відомств і агентств, посли, консули. їх призначає президент за порадою і за згодою сенату (звичай «сенаторської ввічливості»). Існує також ряд посад, призначати на які президент може без згоди сенату: керівники урядових програм, радники, помічники та особисті секретарі президенту.

Для більшості чиновників просування по службі відбувається відповідно до принципів системи заслуг - добору найкращих кандидатів на підвищення в посаді на конкурсних засадах, а також на основі щорічної оцінки їх службової діяльності. Однак конкурсні іспити застосовують лише для рядових посад, набагато важливішими є підсумки

522

>>>523>>>

періодичної оцінки службової діяльності. За законом 1978 р. значення такої оцінки для контролю над роботою службовців було різко підвищено. У результаті щорічна оцінка результатів праці стала реальним інструментом кадрової політики в системі адміністративно-державного управління. Американські політологи, коментуючи зміст закону 1978 p., зауважували, що процедура звільнення значно спростилася. Дійсно, в законі питання про звільнення сформульовано дуже широко: із служби може бути звільнений кожний, якщо це потрібно для національної безпеки. Єдиним обов'язком адміністрації є завчасне вручення повідомлення про звільнення.

До 1979 р. існувало три загальноприйняті оцінки роботи державного службовця: відмінна, задовільна і незадовільна. У цей час у кожному відомстві існує своя система оцінки. При цьому заохочується залучення до розробки критеріїв оцінки самих службовців. Оцінювання роботи є підставою для ухвалення рішення про перепідготовку, навчання, нагородження, зниження, залишення на колишній посаді чи переміщення державного службовця.

Керівник установи повинен повідомити службовцю про критичні зауваження на його адресу та критерії оцінювання його праці. Перш ніж почати будь-які дії, пов'язані із зниженням у посаді в зв'язку з незадовільною роботою, потрібно попередити про це службовця в письмовій формі. Якщо після пропозиції про зниження в посаді службовець протягом року продемонструє задовільну роботу, то пропозицію, пов'язану з його незадовільною роботою, буде відкликано. У кожній установі державної служби є свій план просування по службі. У випадку, якщо на певну посаду недостатньо кандидатів зі своєї установи, з'являється відкритий конкурс. Критерії для просування такі самі для прийняття на державну службу, однак відомствам рекомендовано відмовитися від письмових чи усних тестів. Кваліфікаційні стандарти для просування розробляються також окремо кожним відомством і визначають мінімум вимог для успішного виконання відповідної роботи. Усі кандидати, що відповідають цим стандартам, а також іншим вимогам, потрібним за законом (наприклад, належність до певної категорії), можуть претендувати на посаду. З них відбирають зазвичай 3—5 осіб, які володіють високою кваліфікацією, чиї кандидатури передають на розгляд спеціального чиновника, який і виносить рішення, не допускаючи фаворитизму і дискримінації. Закон потребує застосування дисциплінованих заходів проти тих керівників, які:

- дискримінують кого-небудь із претендентів;

>>>524>>>

- вимагають або розглядають будь-які рекомендації на службовця, який сам цього просить або стосовно якого плануються будь-які кадрові зміни, за винятком матеріалів, що являють собою оцінку виконання цією людиною роботи, його здібностей, схильностей, загальної кваліфікації чи характеру, лояльності та придатності;

- використовують офіційну владу для примусу до політичних дій;

- свідомо обманюють людину чи перешкоджають її праву брати участь у конкурсі для прийому на державну службу;

- чинять на службовця вплив, щоб той відмовився брати участь у конкурсі з метою погіршити чи поліпшити шанси будь-якого з кандидатів;

- надають будь-яку особливу перевагу чи надають привілеї, не передбачені законом, будь-якому кандидату на посаду чи службовцю;

- призначають, просувають по службі родичів у власному агентстві;

- роблять або намагаються зробити кадрові дії як покарання для тих службовців, які скористалися своїм правом на апеляцію, відмовилися займатися політичною діяльністю чи законним чином розкрили порушення закону, правил і інструкцій, розтрати фондів, зловживання владою чи істотну та специфічну небезпеку суспільному здоров'ю чи безпеці;

- здійснюють або намагаються здійснити дії щодо персоналу, які є порушенням закону чи правил інструкцій, які прямо стосуються принципів системи заслуг.

Як бачимо, у Законі про реформу цивільної служби в США ретельно розроблені дисциплінарні заходи проти тих керівників, що порушують принципи системи заслуг підчас просування по службі. Важливо, що тут подано максимально конкретні формулювання можливих випадків протизаконних ситуацій, що дозволяють досить ефективно використовувати цей закон на практиці у разі виникнення аналогічних ситуацій на цивільній службі.

У США існує і позаконкурсне заняття посад. Це відбувається в тих випадках, коли подальше просування за умови успішного виконання своїх обов'язків передбачалося вже під час прийому на попередню посаду (стажистів, учнів тощо). Поза конкурсом заміщаються також посади, що мають тимчасовий характер (на термін до 120 днів). Виключення можуть бути зроблені і для службовців, що втратили колишню посаду через скорочення штатів і переведення в інші установи.

524

>>>525>>>

Відомий американський юрист і політолог О. Сталь вважає систему посадової кваліфікації найзручнішою формою для організації праці службовців нижніх і середніх категорій. Перевага системи посадової кваліфікації основана на простій ідеї: найкращій, довго діючій і найбільш ефективній формі стимулювання службовців нижніх і середніх категорій є сама їх робота. Іншими словами, характер службової діяльності - та сила, що залучає людей, підтримує їх інтерес до роботи і перешкоджає пошукам кращих умов праці. Отже, робить висновок О. Сталь, через наукове обґрунтоване визначення обсягу обов'язків, пов'язаних з посадою, і вмілий підбор кандидатур, зацікавлених у тому, щоб зайняти її, можна домогтися досить ефективної організації службової діяльності чиновників. Однак на високих адміністративних посадах порібна принципово інша система — система звань. На думку О. Сталя, система посадової кваліфікації сприяє досягненню максимальної продуктивності праці, а система звань веде до розвитку якостей адміністратора і творчого ставлення до роботи.

Систему звань (чи систему призначень адміністраторів) ввів президент Джонсон наприкінці 60-х років. Він надав вищим адміністративним чиновникам (категорії 16-18) особливий юридичний статус: будь-яка посадова особа вищої категорії може бути вільно переміщена з однієї установи в іншу. Політичне керівництво, маючи у своєму розпорядженні весь «вищий корпус», може розставляти кадри за своїм розсудом. За задумом Джонсона це має наблизити «верхівку» адміністраторів до політичного керівництва.

За законом 1978 р. систему призначень адміністраторів затверджено як юридичний інститут. Сьогодні в США служба вищих адміністраторів являє собою закритий корпус чиновників, що формується не тільки із службовців категорій 16-18, але і частково з осіб, які займають «патронажні» посади. Однією з характерних ознак цієї служби є встановлення особливих матеріальних стимулів: високої заробітної плати, преміальної системи, а також створення більш широких можливостей для кар'єри. Одночасно влада прагне наблизити «верхівку» чиновництва до політичної еліти і цим запрограмувати певну політичну орієнтацію вищого ешелону адміністраторів.

Особлива увага приділяється характеристиці політичної діяльності державних службовців у США. Закон про реформу цивільної служби 1978 р. дозволяє американському чиновнику:

- реєструватися і голосувати на будь-яких виборах;

- висловлювати свою думку як приватна особа у вузькому колі і

525

>>>526>>>

привселюдно з усіх політичних питань і всім кандидатам доти, доки він не бере активної участі в політичному управлінні чи політичній кампанії як прихильник одного з кандидатів;

- носити значки чи ґудзики з політичною символікою чи прикріплювати наклейки на свій особистий автомобіль, але не в робочій обстановці;

- робити вклад у добровольчі кампанії політичної партії чи організації;

- обіймати посаду в громадській організації, надавати будь-якій із громадських організацій допомогу, якщо це не вступає в конфлікт або не перешкоджає виконанню службових обов'язків;

- виконувати канцелярські чи суддівські функції, що не мають партійного характеру під час виборів відповідно до законодавства штату чи місцевого законодавства;

- виявляти політичну активність з питань, не пов'язаних з тією чи іншою партією, наприклад, в обговоренні конституційних поправок, на референдумах, під час схвалення муніципальних указів;

- бути членом політичної партії чи іншої політичної організації, бути присутнім на її зборах, голосувати з окремих питань, але не брати активної участі в управлінні цією організацією;

- бути присутнім на політичних з'їздах (але не як делегат чи кандидат), заходах щодо поповнення партійних фондів та інших політичних зборах, але не брати активної участі в їх підготовці та проведенні;

- висловлювати своєму сенатору чи конгресмену своє бачення того, як він повинен голосувати з того чи іншого питання.

За порушення закону службовець може бути відсторонений від роботи на ЗО днів без оплати, а за активну політичну діяльність навіть звільнений з посади.

Таким чином, на відміну від Німеччини, у США політична активність більшості державних службовців дуже обмежена. Винятком є лише вищі посадові особи з найближчого оточення президента.

Цікаво, що в Сполучених Штатах немає системи адміністративних судів, як у Німеччині. їх функцію виконує Рада із захисту системи заслуг. Головне завдання Ради - захист службовців від зловживань і невиправданих кадрових дій. Вона заслуховує і приймає рішення щодо скарг службовців і за потреби дає наказ про корегувальні і дисциплінарні дії щодо державного службовця чи установи.

526

>>>527>>>

Існує також Служба (бюро) спеціальної ради, яка у своїй діяльності тісно пов'язана з Радою із захисту системи заслуг. Вона займається розслідуванням пропозицій про певну заборонену законом кадрову практику. Це стосується випадків, коли:

— заборонена кадрова політика має місце у федеральних установах;

— федеральний службовець подає «сигнал тривоги» про порушення закону, неправильне управління, розтрати, зловживання владою чи небезпеку суспільному благополуччю;

— федеральні службовці піддаються політичному тиску, залучені в заборонену політичну діяльність, чи навпаки, необгрунтовано обмежується їх політична діяльність.

Кожний державний службовець захищений від покарання за «сигнал тривоги», за винятком розкриття інформації, визнаної секретною і забороненої до розголошення законом, однак і така інформація може бути розкрита Головному інспектору. Письмовий звіт про результати розслідування Спеціальна рада подає конгресу і президенту, а копію звіту - службовцю, що подав «сигнал тривоги».

Закон про реформу цивільної служби 1978 р. включає також етичний кодекс державної служби. Відповідно до цього кодексу кожний державний службовець США повинен:

— ставити прихильність вищим моральним принципам і своїй країні вище лояльності стосовно окремої людини, партії чи державного департаменту;

— захищати Конституцію, закони і постанови США і всіх урядових органів країни і ніколи не порушувати їх чи ухилятися від їх виконання;

— виконувати повноцінну денну роботу за повноцінну денну оплату, прикладати максимальні фізичні та розумові зусилля для виконання своїх обов'язків;

— знаходити і використовувати найефективніші та економні способи виконання завдань;

— ніколи не дискримінувати несправедливо одних, надаючи іншим особливі блага та привілеї за винагороду чи без неї; ніколи не надавати собі і членам своєї родини ніяких благ чи переваг за обставин, що можуть бути створені певними людьми для впливу на виконання державних обов'язків;

— не давати особистих обіцянок, пов'язаних з обов'язками служби, оскільки державний службовець не має свого особистого слова, що могло б бути пов'язане з громадським обов'язком;

527

>>>528>>>

- не використовувати ніякої інформації, отриманої конфіденційно під час виконання службових обов'язків як засобу домагання особистої вигоди;

- не бути залученим ні в який бізнес з урядом, ні прямо, ні опосередковано, оскільки це несумісно зі свідомим виконанням службових обов'язків;

- викривати корупцію скрізь, де вона виявляється;

- дотримувати цих принципів, усвідомлюючи, що державна служба - це довіра.

Оцінюючи цей «кодекс етики» чиновників, не можна не відзначити високі моральні принципи, що відповідають загальнолюдським гуманістичним ідеалам, визнаним в усьому світі. Однак на практиці ці високі принципи часто ігноруються. Такі явища, як корупція і протекціонізм продовжують процвітати в адміністративно-державному апараті управління США, про що свідчать скандальні історії, що періодично з'являються у засобах масової інформації.

13.6. Державна служба в країнах з унітарним типом ааміністратпвно-

державного управління (франиія, Великобританія)

Унітарні уряди та їх центральна адміністрація значно більше впливають на повсякденне життя громадян, ніж федеративні. Багато унітарних держав мають національні поліцейські сили і суворий контроль над місцевою поліцією. Звичайно в цих країнах існує єдина судова система, працівників якої призначає центральна адміністрація. Більшість унітарних європейських держав тепер бюрократизовані за французьким зразком.

Франція. У Франції раніше, ніж в інших західноєвропейських країнах, завершився процес централізації, відбулося відокремлення державного апарату від цивільного суспільства, виникла професійна бюрократія, основана на специфікації функцій, поділі праці та диференціації ролей. У середині XVIII ст., із закінченням об'єднання країни і консолідацією абсолютизму, відбувається поступова централізація адміністративно-державного управління. За допомогою професійної бюрократії королівська влада дедалі більше відокремлюється від суспільства.

528

>>>529>>>

Муніципальні вільності знищуються, стару адміністрацію змінюють нові установи, які виконують накази, що надходять із центру.

У період Великої французької революції продовжувалася «розбудова» державного апарату: 1789 р. - ліквідовано всі феодальні привілеї на державній службі, 1790 р. - провінції замінено департаментами, 1791 р. - закон ле Шапельє заборонив створення будь-яких добровільних об'єднань, «проміжних асоціацій» між державою та громадянами.

Під час правління Наполеона І централізація державного апарату та його інституціоналізація підсилилися. Він підписав конкордат з Ватиканом, що дав державі ефективний контроль над церквою, виробив цивільний кодекс, створив інститут префектів і супрефектів, призначив комісарів поліції в усі міста, організував жандармерію. Наполеон запозичав основні елементи французької бюрократичної системи з двох інститутів французького суспільства - армії та церкви, якими він щиро захоплювався. В уяві Наполеона ідеальний імперський чиновник повинен бути наполовину військовим, наполовину священиком. Тому наполеонівська бюрократія «напіввійськового типу» Грунтувалася на трьох принципах: ієрархії, дисципліні та уніфікації. Мрією імператора було створення корпусу чиновників, які б служили тільки суспільному інтересу. Він зауважував, що чиновники повинні мати привілеї, але не повинні надто залежати ні від міністрів, ні від імператора. При цьому Наполеон закликав відкрити державну службу для найобдарованіших людей. Саме в період Імперії були створені основні інститути французької держави і сформовані традиції французької бюрократії. За наказом імператора засновано вищу елітарну школу - Еколь Політекнік, що стала на довгі роки основним центром підготовки професійних державних службовців.

На початку XIX ст. на державній службі було впроваджено конкурсну систему найму чиновників. У «великих школах» (Політехнічній, Гірській, Школі доріг і мостів), що були в той час «розплідником» адміністративної еліти, сповідалися ідеї служіння загальному благу і державним інтересам. Конкурсна система добору сприяла росту професіоналізму французької бюрократії, впровадженню в її середовище нових норм, цінностей і уявлень. Французькі політологи вважають, що в результаті цього відбувся певний відрив професійних чиновників від соціального середовища, яке їх породило. Вищі чиновники проповідували ідею служіння державі, розглядали себе як охоронців суспільних інтересів. Звідси їх несприйнятність приватної підприємницької ді-

529

>>>530>>>

яльності як «другосортної», обмеженість переходу в приватний сектор. Наприклад, за 1860-1880 pp. лише один фінансовий інспектор залишив державну службу і пішов у бізнес.

Вищі чиновники були вірними служителями держави, і режим поповнював політичний персонал з державного апарату, відбираючи з них депутатів і міністрів. Політична лояльність вищої бюрократії була надзвичайно високою. Так, випускники Політехнічної школи брали участь у придушенні повстання паризьких робітників у липні 1848 р. і в розгромі комуни.

Незважаючи на впровадження конкурсної системи, вища адміністрація формувалася цілком із привілейованих шарів суспільства. З 1830 по 1848 pp. тільки 1 % студентів Політехнічного інституту був представлений вихідцями з родин робітників і селян. Частка представників великої буржуазії середЇЇ випускників постійно зростала: з 56 % у 1848 р. до 61 % у 1880 р. У період Другої імперії (1851-1876 pp.) 95 % директорів відділів міністерств, 82 % префектів, 87 % державних радників вийшли з буржуазії чи аристократії. Навіть у роки Третьої республіки (1871—1940 pp.) демократизація не торкнулася вищої бюрократії: з 546 членів «великих корпусів» лише 10 % були вихідцями з «народних класів» і дрібної буржуазії.

За допомогою цілеспрямованої соціальної селекції і політичного контролю правлячий клас Франції не допускав у бюрократичну еліту вихідців з народу. У XIX ст. на вступному конкурсному іспиті приймальна комісія звертала особливу увагу на загальну культуру кандидата, його знання класичних предметів (і в першу чергу, латині). Професія чиновників стала спадкоємною: сини приходили на зміну батькам. Наприклад, у 1840 р. 68 % членів Державної ради були синами великих чиновників; у 1852 р. приблизно 16 % префектів були синами префектів і супрефектів.

Під час вступного конкурсу кандидат повинен був представити відповідні рекомендації, а для призначення на посаду широко використовувалися родинні зв'язки, обмін послугами, хабарі. В особистій справі чиновників не тільки значилися їх професія та професійні заслуги, але і давалася характеристика їх соціальної поведінки. Усе це закономірно привело до першої кризи французької бюрократії в період липневої монархії (1830-1848 pp.). Французькі політологи вважають, що криза була викликана свавільними діями адміністрації під час набору чиновників на державну службу, політичним фаворитизмом, від-

530

>>>531>>>

сутністю правових гарантій чиновників, низькими окладами рядових службовців, різкою диспропорцією між заробітними платами вищих і нижчих чиновників (співвідношення 20:14).

Навіть серед вищих французьких чиновників у часи правління Луї Філіпа з'явилися вимоги внести в державний апарат принципи «меритократичної системи». Мова йшла про створення політично нейтральної бюрократії, про повсюдне введення системи конкурсів, щоб призначати на державні посади найбільш здібних чиновників. Державним службовцем ставилося в обов'язок бути стриманими у приватному житті і зберігати адміністративні таємниці. Вважалося, що не потрібно позбавляти чиновників права виражати свої погляди, але їм не варто вступати в полеміку з питань, що торкаються роботи. У деяких установах того часу чиновникам заборонялося залишати своє робоче місце, читати газети чи іноземні книги на роботі.

У другій половині XIX ст. заняття посади в державному апараті стало могутнім чинником соціального просування. Державна служба припускала мінімальний рівень освіти, чиновники повинні були носити мундир чи пристойний костюм, вони не займалися брудною роботою. Крім цього, державна служба давала досить великі гарантії зайнятості. У міру зростання чисельності чиновників (наприкінці XIX ст. їх нараховувалося вже близько 500 тис.) їх положення ставало більш стабільним; лише положення вищих посадових осіб державного апарату залежало від політичної кон'юнктури. У 1853 р. був створений загальний режим пенсійного забезпечення державних службовців.

Американський політолог В. Шан, аналізуючи систему адміністративно-державного управління у Франції кінця XIX ст., зазначав, що традиційне бажання стабільної зайнятості і надії на пенсію в старості були досить сильним стимулом для тих, хто не мав амбіції і не відчував покликання до будь-якої визначної професії.

У цей період у державному апараті широко обговорювалася проблема уніфікації найму на державну службу за допомогою іспитів чи конкурсів і введення випробного терміну до включення стажиста в штат. Однак 1874 р. Державна рада відкинула ідею єдиного статусу чиновників і підтвердила право адміністративних установ створювати власні регламенти, вводити свої правила рекрутування. Вища адміністрація не могла змінити принципу ієрархічної та необмеженої влади.

Зниження рівня підготовки чиновників, збільшення чисельності державного апарату, фемінізація деяких видів діяльності адміністра-

531

>>>532>>>

тивно-державного управління призвели до падіння престижу державної служби. В. Шан справедливо відзначає: «До першої світової війни батько міг сказати своєму сину: якщо ти не будеш добре вчитися, то тобі залишиться тільки бізнес. Після першої світової війни він уже застерігав: якщо не будеш вчитися, то ти мусиш стати чиновником» [7]. Дійсно, починаючи з 20-х років XX ст. заробітна плата рядових чиновників стала значно відставати від заробітної плати кваліфікованих робітників приватного сектору (і тим більше від доходів службовців у приватному секторі). Ця тенденція продовжувала підсилюватися і існує й тепер.

Розглянемо організацію основних рівнів адміністративно-державного управління у Франції.

До 1981 р. у країні існувала сильна влада центральної адміністрації. Будь-який рух починався безпосередньо в Парижі. Третя республіка (1871-1940 pp.), Четверта (1947-1958 pp.) і П'ята з незмінною рішучістю проводили політику централізації країни. Французький уряд і його адміністрація жорстко контролювали всю бюрократичну мережу країни. Іноді ця централізація часто доходила до крайності. Наприклад, у певний момент навчального дня всі школярі Франції одного ступеня навчання зайняті тим самим. Місцеві умови, проблеми та ініціативи ставали другорядними у разі прийняттяі будь-яких бюрократичних рішень. З метою кращої координації адміністративного управління президент Шарль де Голль у 1960 р. видав декрет про організацію 22 регіонів, у кожному з яких від 2 до 8 департаментів. Однак це було зроблено тільки заради адміністративних зручностей і зовсім не порушило тверду централізацію державного управління.

Фахівці, що прийшли до влади у 1981 p., провели справжню децентралізацію у Франції. Частина повноважень економічного і соціального планування була передана від центральної адміністрації регіонам. Оподаткування, освіта, охорона здоров'я та економічний розвиток стали сферою повноважень адміністрації в 22 регіонах і 96 департаментах. Закон 1982 р. перейменував призначуваних Парижем префектів у спеціальних уповноважених республіки, їх влада стала набагато сильнішою, ніж влада поліції чи пожежної охорони. Тим самим Франція після п'яти століть неухильної централізації повернулася до попередньої форми правління.

Чинне тепер у Франції законодавство про цивільну службу є підсумком реформ, що почалися відразу ж після звільнення країни у

532

>>>533>>>

Другій світовій війні. Хоча поняття «чиновник» вживають на сьогодні для всіх осіб, які знаходяться на службі в органах державного управління, але в строго юридичному сенсі воно значно вужче. Власне кажучи, воно стосується тільки службовців цивільної (публічної) служби. Поняття «чиновник» і «державний службовець» не розрізняються. Закон про загальний статус чиновника діє з 1946 р. Він регламентує структуру цивільної служби і систему оплати праці чиновників. У 1959 р. було внесено деякі поправки в основний закон, але всі вони спрямовані на те, щоб підсилити ієрархічне підпорядкування чиновників влади.

Закон 1946 р. увів у систему цивільної служби поняття «кадр», що означає об'єднання всіх посад, зайнятих цивільними службовцями однакового рангу. Іншими словами, це поняття охоплює положення групи людей, що займають аналогічні посади. Так, у Франції існує кадр директорів, куди входять директори всіх департаментів, кадр контролю, що поєднує всіх інспекторів, і т. ін.

Крім цього, існує також поняття «клас чиновників». Усього - чотири класи (у спадному ієрархічному порядку), позначені буквами А, В, С и D. Класу А доручають функції вироблення управлінських рішень і вказівок. Він становить 20 % від загальної кількості чиновників адміністративно-державного управління. Клас В виконує завдання реалізації цих установок. До нього входять близько 40 % чиновників. Клас С зайнятий спеціалізованим виконанням і охоплює 32 % чиновників. Клас D - 8 % - включає технічних працівників - простих виконавців. Французькі адміністратори відзначають, що між двома останніми класами важко провести будь-яке істотне розмежування.

Ні закон 1946 p., ні поправки 1959 р. не охоплюють усю цивільну службу Франції. Установлений ними статус чиновника не застосовують до декількох категорій державних службовців: суддів, військових, співробітників державних служб промислового і торгового характеру, поліції. Таким чином, поряд з основним статусом чиновника у Франції існують ще приватні статуси чиновників наведених вище категорій.

Відповідно до законодавства, особа не може бути призначена на цивільну посаду, якщо: 1) не має французького громадянства; 2) не має цивільних прав і не задовольняє вимоги моральної поведінки; 3) порушує законодавство про військову службу. Остання вимога на практиці зводиться до такого: кандидат повинен або завершити свою військову службу, або бути звільнений від неї.

533

>>>534>>>

Теоретично кандидатів на посади добирають за единим критерієм — здатність виконувати покладені на нього обов'язки. Це визначається оцінкою професійної кваліфікації. Існує інструкція 1946 p., яка окреслює коло обов'язків і затверджує потрібний освітній рівень для кожного класу.

Конкурсні іспити в клас А передбачають виявлення міцних загальних і технічних знань, а також інтелектуальних здібностей і твердого характеру. У конкурсі беруть участь особи, які закінчили вищий навчальний заклад.

Кандидат для вступу в клас В повинен уміти визначати, оцінювати і дозволяти з посиланням на законодавство діяльність осіб, йому підпорядкованих. Це досить складна функція, оскільки застосування загальних розпоряджень потребує великої гнучкості та професійних знань. Конкурсні іспити в цей клас мають більш технічний характер, ніж іспити у вищий клас А. Однак і тут за інструкцією потрібен високий рівень загальноосвітніх і професійних знань.

Конкурсні іспити в клас С (члени якого зайняті технічним виконанням) покликані виявляти виконавчо-технічні навички, здатність до особистої ініціативи тут не потрібна.

Для заміщення посад класу D підходять працівники, що не володіють спеціальною професійною кваліфікацією, тому конкурсні іспити в цей клас не виходять за межі програми загальноосвітньої школи.

Конкурсна комісія підбирається з компетентних фахівців, відомих своєю неупередженістю. Вона цілком незалежна від адміністрації. Конкурс включає письмовий і усний іспити. Під час письмового іспиту суворо дотримуються принципу анонімності. Письмовий іспит може набувати різних форм: завдання може полягати в редагуванні тексту, підготовці певного досьє і т. ін. На усному іспиті оцінюють загальну культуру кандидатів, їх спеціальні знання, а також здатність логічно викладати свої думки. Іноді кандидати піддаються тестуванню.

У Франції існують два типи конкурсів: зовнішній і внутрішній. На зовнішніх конкурсах набирають нових чиновників, внутрішні конкурси проводять для просування частини чиновників по службі. Головним принципом добору на конкурсі є не професійні якості претендентів, а загальна ерудиція та елегантність стилю викладу, в основі яких має бути класична гуманітарна освіта. Варто зауважити, що на відміну від США і Німеччини, де панує концепція спеціалізації службовця в державному апараті, у Франції (і Великобританії) превалюють поло-

534

>>>535>>>

ження про потребу в підготовці для виконання як адміністративних, так і технічних функцій. Французька державна служба прагне підбирати чиновників з досить високим рівнем загальної культури, здатних виконувати різні завдання.

Внутрішній конкурс є лише одним із засобів просування. Відповідно до загального статусу просування чиновника у Франції включає просування по ступенях і підвищення в чині. Це виражається в збільшенні заробітної плати залежно від стажу роботи чиновника та отриманих ним оцінок. Підвищення в чині може відбуватися двома шляхами: 1) поповнення щорічного списку підвищення чиновників з урахуванням думки адміністративної паритетної комісії на підставі отриманих чиновником щорічних оцінок і вислуги років; 2) професійне добирання за допомогою спеціального іспиту.

Таким чином, основним елементом бюрократичної кар'єри у Франції (як і в Німеччині) є гарантія повільного, але впевненого просування по службі за вислугу років чи по старшинству перебування в установі. Цей принцип майже цілком виключений у США, де немає автоматичного просування по службі.

Поряд зі звичайним порядком просування по службі у Франції існує і винятковий порядок, мета якого — прискорене підвищення в класі чи в ранзі серед особливо видатних чиновників. Установлення такого порядку просування дозволяє підсилити вплив суб'єктивних чинників на процес комплектування чиновників. Існують два шляхи досягти виняткової кар'єри. Перший полягає в тому, що керівники адміністративних агентств створюють для перспективних чиновників у винятковому порядку відповідні умови, надаючи їм можливість достроково підготуватися до конкурсних іспитів, при цьому заздалегідь зарезервувавши для них певну посаду. Другим шляхом виняткової кар'єри є відрядження. У цьому випадку за чиновником, відрядженим на службу за кордон чи в міжнародну організацію, зберігається право на просування по службі.

Як і в інших розвинених країнах, у Франції існує інститут «політичних» чиновників. Вони користуються всіма привілеями чиновників, але не пов'язані з ієрархічною системою адміністративно-державного управління, оскільки із самого початку поставлені над нею; це ніби політична надбудова над формально нейтральним чиновництвом. У дійсності політичні чиновники відіграють роль камертонів, з якими звіряють свою діяльність усі чиновники.

535

>>>536>>>

До політичних призначень належать посади директорів і членів міністерських кабінетів, директорів адміністративних департаментів, генеральних комісарів, генеральних секретарів департаментів. Усіх цих осіб призначає або уряд, або зацікавлений міністр. За існуючою системою ці особи ідуть у відставку разом з урядом.

Таким чином, французьке чиновництво являє собою «багатошаровий пиріг», в якому кожен шар підтримує вищий і давить на нижчий. У цьому «пирозі» виняткове місце займає верхня група — еліта цивільної служби, вищі адміністративні і політичні чиновники. У Франції вищий корпус представляє справді замкнену групу, члени якої є вихідцями з тих самих навчальних закладів. Можна без перебільшення сказати, що більшість цих людей особисто знайомі один з одним і говорять тією самою не тільки політичною, але і побутовою мовою. Усе це робить французький вищий корпус чиновників майже родинною організацією, інтеграція якої досягається без особливих формальностей.

Особливе місце у створенні вищих кадрів державного апарату займає Національна школа адміністрації (Еколь Насьональ д'Адміні-страсьон - ЕНА). У цей елітарний навчальний заклад приймають осіб з вищою освітою віком до 26 років і державних службовців віком до ЗО років, що мають стаж практичної роботи не менше 5 років. Почуття солідарності серед колишніх учнів ЕНА дуже розвинуте: міністр, що закінчив у свій час цю школу, буде прагнути набирати своїх співробітників серед колишніх однокурсників. Вищий корпус обмежує своє кількісне збільшення твердим добиранням. Так, Інспекція фінансів щорічно бере з ЕНА тільки 3-4 особи. У цьому виявляється турбота не тільки про свою компетентність, але і про свій престиж, найважливішим засобом збереження якого вважається обмежена кількість осіб.

Членство в обмеженій вищій групі трансформується в посадовий стан і посадовий оклад. Мішель Кроз'є у своїй книзі «Феномен бюрократії» пише про те, що основна маса чиновників не поділяє поглядів еліти і не розуміє її, що веде до більшої роз'єднаності французького чиновництва в цілому.

У 70—80-ті роки XX ст. уряд лівих сил намагався боротися з елітарністю вищого адміністративного апарату. Міністр публічної служби та адміністративних реформ ле Пор у своїх виступах вказував на потребу в усуненні істотної нерівності в складі учнів ЕНА. У 1981 р. у цій школі діти робітників становили лише 3 % від загальної кількості учнів. Ле Пор був переконаний, що верхні шари державних службовців повинні

536

>>>537>>>

відображати соціальну реальність нації. Але на практиці в останнє десятиліття мало що змінилося в структурі адміністративно-державного управління Франції: вища адміністрація, яка управляє, як і раніше, відрізняється елітарною замкнутістю.

Певний інтерес викликає французька правова доктрина політичної діяльності державних службовців. Завдяки Загальному статусу французькі чиновники користуються більшими політичними правами і свободою, ніж державні службовці інших західноєвропейських країн і США. Наприклад, західнонімецьке, американське та англійське право припускає обов'язок вірності чиновників державній владі. Інакше кажучи, адміністративне право цих країн регулює не тільки професійну діяльність чиновників, але і їхню політичну лояльність. У Франції навпаки, в особистій справі чиновників не може фігурувати ніяке згадування про його політичні, філософські чи релігійні погляди.

Французька правова доктрина виходить із принципу загальної лояльності чиновника стосовно держави. Але ця лояльність має пасивний характер, вона не потребує активного вираження - вступу в правлячу партію чи підтримки урядового курсу. У Франції лояльність розуміють швидше як вірність нації і конституції, а не уряду. Лише від високопоставлених посадових осіб потрібен політичний конформізм.

Декларуючи свободу політичних поглядів чиновників поза службою, французька правова доктрина обмежує її так званим обов'язком стриманості під час служби. На службі чиновникам рекомендують відмовитися від відкритого вираження своїх політичних, філософських чи релігійних переконань.

Варто особливо наголосити, що Франція є першою країною, що затвердила систему адміністративної юстиції. Така система склалася тут на основі реформ 1953-1963 pp. Основною ланкою французької адміністративної юстиції є Державна рада, головою якої по праву є прем'єр-міністр, а заступником - міністр юстиції. Дійсне головування в Державній раді здійснює його віце-голова. Державна рада — орган, повноваження якого мають як адміністративний, так і судовий характер.

Адміністративні повноваження Державної ради полягають у праві робити висновки, призначені для адміністрації. Зокрема, Державна рада може винести рішення про необхідність проведення адміністративних реформ. Судові повноваження Державної ради полягають у праві розглядати справи чиновників як суд першої інстанції, причому його рішення є остаточними. Державна рада являє собою також апе-

537

>>>538>>>

ляціинии суд стосовно органів нижчого підпорядкування адміністративної юстиції. У середньому щорічно Державна рада розглядає три тисячі скарг чиновників.

У Франції існує також інститут посередника, який ніби доповнює систему контролю за адміністративно-державним управлінням. Він був утворений 1973 р. з ініціативи прем'єр-міністра П. Месмера. Посередник призначається на шість років декретом президента республіки. Посередник зобов'язаний вивчати передані йому з парламенту скарги, що виникають у зв'язку з діяльністю адміністрації. Іншими словами, посередник являє собою орган розслідувань. Якщо в результаті розслідування встановлюються упущення в діяльності адміністрації, то посередник інформує про це уряд.

Великобританія. У Великобританії (як і в США) до другої половини XIX ст. не існувало інституту постійної професійної цивільної служби в сучасному значенні. Міністерства, штат яких складали клерки, з'явилися в цій країні досить рано, ще в другій половині XVIII ст. Однак посади в них купували і продавали власники королівських патентів так, немов вони були приватною власністю. Деякі функції виконували особи, для яких служба не була основним заняттям, і вони суміщали їх з іншими обов'язками. Чиновників сприймали як особистих помічників посадовців, наближених до представників корони, що одержували частину доходу від патенту. Державні посади надавалися в порядку патронажу, системи іспитів чи конкурсів не було, процвітав непотизм (від лат. nepos - онук, племінник - службове заступництво своїм родичам, своїм людям, кумівство).

Тільки в 1850-1870 pp. в Англії було проведено реформу, яка привела до утворення постійної професійної служби. Реформу підготували і реалізували два видатні політичні діячі Англії - Ч. Тревел'ян, великий чиновник, що мав багатий досвід адміністративної роботи в Індії, та С. Норткот, член Палати громад. Сутність реформи Норт-кота — Тревел'яна полягала в ліквідації системи патронажу і введенні системи відкритих конкурсних іспитів. Крім цього, персонал усіх міністерств був об'єднаний у єдину цивільну службу, установлювалися нові правила просування по службі, оплати і призначення пенсій.

Однак через протидію прихильників патронажної системи проведення реформи тривало багато років. Незважаючи на існування Комісії зі справ цивільної служби (створеної у 1855 p.), яка проводила конкурси для кандидатів, протягом тривалого часу продовжував існу-

538

>>>539>>>

вати негласний патронажний контроль. У 1870 р. було видано наказ, що встановив обов'язковість відкритих іспитів і передав Комісії керівництво всією новою системою набору.

Англійські політологи і юристи розглядають реформу Норткота — Тревел'яна як важливий внесок у розвиток адміністративно-державного управління, за допомогою якого англійському правлячому класу вдалося створити бюрократію як надійний інструмент контролю над державним апаратом. Саме ця реформа заклала основи сучасної цивільної служби у Великобританії, що аж до 70-х років XX ст. не зазнавала ніяких конструктивних змін.

Відмінною ознакою англійської адміністративної системи, що склалася до початку XX ст., був поділ політичної та адміністративної сфер. Усі справи міністерств, навіть незначні, розглядали самі міністерства, а чиновників сприймали лише як клерків. Цивільна служба існувала окремо від політичної (чи парламентської) служби Корони.

Основною причиною, через яку у Великобританії затвердилася «система добування» і розвинувся інститут неполітичної цивільної служби, було історично сформоване ставлення чиновників до посади як до приватної власності. Іншою важливою причиною англійські політологи вважають прагнення англійської буржуазії, обмежити вплив короля в парламенті. Акт про спадщину престолу 1701 р. установив несумісність членства в парламенті з перебуванням на оплачуваній посаді в Короні.

Незважаючи на ці особливості в розвитку інституту англійської цивільної служби, у політичному житті країни відбувалися такі самі процеси, що і в інших європейських країнах та США. Уже наприкінці XIX ст. в англійському державному апараті вищі чиновники починають вносити пропозиції щодо політичних питань. У 1940 р. визнано, що до обов'язків вищих чиновників міністерств (на рівні секретарів-по-мічників і вище) входить давати міністру політичні поради.

Розглянемо основні рівні адміністративно-державного управління у Великобританії. На відміну від Франції Великобританія має сильні традиції самоврядування в межах унітарної системи адміністративно-державного управління. Протягом усього XIX ст. зміцнення британського уряду на місцевому рівні також сприяло деякій децентралізації адміністративної влади в країні.

Усі графства і міста Великобританії обирають свої ради, що формують постійні адміністративні комітети, відповідальні кожний за свою

539

>>>540>>>

конкретну сферу управління. Ці ради управляють поліцією, освітою, охороною здоров'я і соціальними питаннями. Центральна адміністрація має право в будь-який момент втручатися в місцеві справи і виправляти рішення місцевої влади за своїм розсудом. Але на практиці таке відбувається лише в надзвичайних випадках, оскільки британці високо цінують місцеву автономію.

Центральну адміністрацію британського уряду очолює тепер постійний секретар (професійний адміністратор). Йому допомагають численні помічники, заступники і службовці на більш низьких рівнях адміністративного управління. Лондонські бюрократи знають, що лояльними вони повинні бути насамперед стосовно свого міністра, і тому віддано проводять його політичну лінію, рідко виявляючи власну ініціативу. Інститут сучасної цивільної служби склався порівняно недавно - у 70-ті роки XX ст. У цей період у країні було проведено великі адміністративні реформи. Комітет з реформи цивільної служби очолив лорд Фултон. Він представив уряду доповідь «Цивільна служба», у якій містилося 158 рекомендацій. Усі вони були прийняті урядом.

Констатувавши недоліки цивільної служби в країні і назвавши її «антикварною», комітет Фултона запропонував принципово нову модель цивільної служби - менеджеральну. Ідея полягала в тому, щоб перейняти раціональні й ефективні методи керівництва в бізнесі. В основу реорганізації цивільної служби покладено американську модель адміністративно-державного управління.

У січні 1971 р. почалося проведення реформи. Першим її етапом стало скасування системи класів і утворення трьох основних груп чиновників. У групу старших політичних і адміністративних керівників увійшли чиновники адміністративного класу в ранзі помічника заступника, заступника постійного секретаря, постійного секретаря, утворивши верхівку цивільної служби. Вони несуть особисту відповідальність безпосередньо перед міністром за управління у своїй сфері адміністративно-державного управління.

Друга група — адміністративна. Вона включає два ступені: учень адміністратора і старший виконавець. Адміністративна група вирішує велике коло питань — від координації діяльності державного апарату управління та керівництва роботою міністерств до виконання звичайних канцелярських обов'язків.

Третя група поєднує науково-професійних працівників і технічних фахівців. До неї входять архітектори, вчені, інженери, зайняті про-

540

>>>541>>>

блемами освіти і професійної підготовки чиновників. Створено також допоміжну групу технічних працівників. Це креслярі, діловоди, що виконують просту виконавську роботу.

Менеджеральна модель державної служби припускає залучення адміністративного апарату до процесу вироблення і прийняття політичних рішень, що стосуються як довгострокової, так і повсякденної політики міністерств. У доповіді комітету Фултона констатувалося, що цивільна служба працює під політичним керівництвом, і на ній лежить обов'язок політичної підзвітності. Тому цивільні службовці повинні мати живе розуміння політичного змісту того, що вони роблять і що вони радять.

Відповідно до рекомендацій комітету Фултона організаційну структуру міністерств перебудовано таким чином, щоб наблизити їх до вирішення політичних завдань. У міністерствах з'явилися відділи з планування політики, які зобов'язані стежити за тим, щоб повсякденні політичні рішення в міністерствах приймалися з урахуванням довгострокових політичних перспектив. З'явилася посада старшого радника міністра з питань політики. Цього радника призначав міністр з осіб, які не належать до цивільних службовців, тобто з так званих аутсайдерів. Міністру надано право наймати тимчасово таку кількість експертів, яку він сам визнає за потрібну.

Як видно, модель, запропонована комітетом Фултона, дуже близька до існуючої у Франції та США, де міністр приводить із собою політичних радників, які складають його кабінет. Члени кабінету, що складаються з державних службовців, ідуть у відставку разом з міністром.

Разом з тим продовжує існувати концепція «нейтральності» цивільної служби. Відомий англійський політолог Д. Гарнер у одній зі своїх праць сформулював цю концепцію так: цивільні службовці зобов'язані зберігати вірність уряду, що стоїть у влади, і сумлінно служити урядам, що дотримуються різних політичних переконань.

Основна вимога до цивільних службовців - це лояльність. Як порушення ЇЇ розглядається членство в «лівих» партіях. У циркулярі 1953 р. прямо сказано, що цивільні службовці повинні зберігати стриманість у політичних питаннях. Службовці нижчих ступенів повинні одержувати спеціальні дозволи для участі в політичній діяльності.

Набір на кадрову цивільну службу входить у компетенцію Комісії зі справ цивільної служби (створеної в 1855 p.). Уведено письмовий іспит загального типу як головну умову вступу на цивільну службу.

541

>>>542>>>

Іспит основано на програмах провідних університетів - Оксфорда і Кембриджу, що на практиці означає, що саме ці університети поставляють велику частину кандидатів на керівні посади.

Для набору в адміністративний клас приймаються заяви від випускників університетів у віці 20-28 років. Набір чиновників у третю групу формально може не відповідати будь-яким освітнім цензам, але розраховувати на успіх можуть лише особи, які одержали освіту, що відповідає програмі іспиту.

З 1971 р. іспит в адміністративний клас проводиться за так званим «методом II» (до цього такий самий іспит проводився за «методом І». Він передбачає три ступені: письмові доповіді із загальних предметів, тести й інтерв'ю (в управліннях з остаточного добору цивільних службовців). Перепідготовку цивільні службовці проходять у коледжі з навчання цивільних службовців, заснованому 1970 р. Коледж працює під загальним керівництвом міністерства у справах цивільної служби і планує свою роботу, виходячи із загального завдання посилення спеціалізації в діяльності адміністративного управління. У коледжі навчаються службовці міністерств й інші посадові особи, що працюють у державному секторі.

Просування по службі здійснюється в трьох основних групах по-різному. Адміністративних і політичних керівників призначає міністерство у справах цивільної служби. При міністерстві існує спеціальний відбірковий комітет із призначення керівного складу цивільної служби. Комітет має конфіденційний список усього штату вищих адміністраторів, складений за допомогою ЕОМ, що містить дані про освіту, професію, стаж тощо. При цьому комітеті створено спеціальну групу, яка займається розглядом питання про просування по службі вищих адміністраторів.

Для інших чиновників існує практика щорічних звітів, які складаються на рівні окремих міністерств. Кожен звіт складає чиновник, який стоїть на один - два ступеня вище того, стосовно якого готується звіт. Звіти здають у міністерську Раду із просування. Членів цієї ради призначає міністр, який приймає остаточне рішення щодо підвищення по службі висунутих чиновників.

Англійська система просування по службі відрізняється твердістю на всіх рівнях. Можливості переходу з одного міністерства в інше і з однієї групи в іншу дуже обмежені. Велике значення традиційно

542

>>>543>>>

надаєтся старшинству чиновників у міністерській ієрархії, а не їх професійним заслугам.

Усю систему найму, навчання і просування по службі у Великобританії організовано таким чином, щоб створити тип професійного керівника, адміністратора широкого профілю (аналогічна концепція домінує і у Франції). Відомий англійський політолог Д. Стіл вважає, що у Великобританії «фахівці» мало підходять для адміністративної роботи. Такий висновок він робить на підставі загального підходу до державного управління як процесу погодженого прийняття рішень між спеціальними інтересами, представленими в експертних оцінках окремих міністерств, і зовнішніми інтересами, вираженими в аргументації груп тиску. Успішний адміністратор, зауважує Д. Стіл, повинен бути нейтральним до конкретної проблеми, але завдяки знанням і досвіду роботи зобов'язаний знаходити баланс між різними інтересами.

Політичні керівники міністерств завжди особливо цінують подібних професійних керівників (дженералістів за британською термінологією). Відомо, що лише незначна кількість міністрів є фахівцями з управління у своїй сфері діяльності; їм потрібні консультанти - посадові особи, що можуть трансформувати думки експертів у пропозиції і проекти, зрозумілі міністру. Іншим важливим аргументом на користь дженералістів в апараті державного управління є те, що розширене використання адміністраторів широкого профілю спрощує загальну координацію управління. Крім того, фахівці не здатні аналізувати виникаючі проблеми в широкому контексті загальних завдань державного управління. Д. Стіл особливо звертає увагу на те, що дженералісти можуть узагальнити досвід роботи всього державного механізму, тільки переставши виконувати експертні функції в конкретних сферах діяльності.

Однак в останні десятиліття у Великобританії стає все більше прихильників посилення ролі фахівців у державному адмініструванні, яке орієнтується на американську модель. Прихильники спеціалізації адміністраторів вважають, що сучасна система державного управління настільки ускладнилася, що дженералісти не справляються зі збільшеним обсягом завдань, тому багато часу експерти витрачають на те, щоб викласти для них виниклу проблему в простій і доступній формі. Іншим аргументом фахівців є те, що занадто великий акцент робиться на удосконалювання всієї системи управління в цілому на шкоду конкретним напрямам і цільовим завданням. І в результаті знижується

543

>>>544>>>

ефективність усієї системи адміністративно-державного управління, коло замикається.

Сьогодні у Великобританії близько 25 % державних чиновників - це фахівці в різних сферах права, економіки, науки і техніки. Значення таких фахівців поступово зростає: вони становлять близько 60 % керівників підрозділу державного апарату. Наприклад, кількість професійних економістів безпосередньо в апараті уряду зросла з 1963 по 1980 р. у 20 разів - з 19 до 400 осіб. Досить часто використовується «інтегральна ієрархія», коли фахівці та адміністратори працюють під єдиним керівництвом вищих чиновників. Однак у цілому дженераліс-ти все-таки переважають: вони становлять близько 75 % від загальної кількості чиновників у країні.

Історично в Англії склалося чотири основні форми контролю над системою адміністративно-державного управління: парламентська, судова, система адміністративних трибуналів та інститут парламентського уповноваженого. Парламентський контроль ґрунтується на доктрині міністерської відповідальності. Зміст цієї доктрини в тому, що міністр, приймаючи на себе відповідальність за діяльність свого міністерства, повинен виходити у відставку у випадку виявлення недоглядів у роботі його міністерства. Підставою для виходу у відставку є винесення вотуму недовіри Палати громад. Однак в обстановці панування в парламенті двох партій, підлеглих партійній дисципліні, важко уявити ситуацію, за якої вотум недовіри виносять міністру, захищеному урядовою більшістю. Тому така форма контролю сьогодні неефективна.

На відміну від Франції, де існують спеціальні адміністративні суди, які розглядають спори між цивільними та державними організаціями, у Великобританії подібні справи підлягають юрисдикції звичайних судів. У Великобританії не існує власного адміністративного права як окремої системи норм і принципів. Судовий контроль над адміністративно-державним управлінням виводиться з доктрини загального права. Юрисдикція судів основана на доктрині перевищення повноважень: дія, виконана в межах наданих парламентом повноважень, вважається дійсною, а з перевищенням повноважень - недійсною.

У компетенцію парламентського уповноваженого входить розгляд адміністративних дій, здійснюваних від імені Корони. Під адміністративними діями розуміють дії міністрів і відомств під час виконання ними адміністративних функцій. Це значно обмежує сферу діяльності парламентського уповноваженого. Саме тому парламентського

544

>>>545>>>

уповноваженого називають у Великобританії «тихим омбудсменом», маючи на увазі незначну практичну ефективність цього інституту.

Контрольні питання

1. Розвиток американської школи адміністративно-державного управління.

2. Теорія адміністративно-державного управління у Великобританії.

3. Французька школа адміністративно-державного управління.

4. Теорія адміністративно-державного управління в Німеччині.

5. Система державної служби в Німеччині.

6. Система державної служби в США.

7. Державна служба у Франції.

8. Державна служба в Англії.

■

■ ■

>>>546>>>

Список літератури

І.Андрушків Б.М., Кузьмы О.Є. Основи менеджменту. - Л.: Світ, 1995.-293 с.

2. Анцупов А. Я., Шипилов А. И. Конфликтология: Учеб. для вузов.-М., 1999.

3. Блейк Р. Р., Моутон Д.С. Научные методы управления. - К., 1990.

4. Борман Д., Воротина Л., Федерман Р. Менеджмент. -Гамбург, 1992.

5. Бодди Д., Пептон Р. Основы менеджмента: Пер. с англ. -СПб.: Питер, 1999.-816 с.

6. Вайсман А. Стратегия менеджмента: 5 факторов успеха. - М.: Экономика, 1995. - 344 с.

7. Василенко И. А. Административно-государственное управление в странах Запада: США, Великобритания, Франция, Германия: Учеб. пособие. - 2-е изд., перераб. и доп. - М.: Логос, 2000. - 200 с.

8. Веснин В. Р. Основы менеджмента. — М., 1997.

9. Виханский О. С, Наумов А. Н. Менеджмент. - М.: Гардарика, 1996.-414 с.

10. Виханский О. С. Стратегическое управление: Учебник. - 2-е изд., перераб. и доп. - М.: Гардарика, 2000. - 296 с.

М.Вудкок М., Френсис Д. Раскрепощенный менеджер. - М.: Дело, 1999.-320 с.

12. Герчикова И. Н. Менеджмент: Учебник. - 2-е изд., перераб. и доп. - М.: Банки и биржи, ЮНИТИ, 1995. - 480 с.

13. Герберт А., Саймон Г. Адміністративна поведінка: Дослідження процесів прийняття рішень в організаціях, що виконують адміністративні функції: Пер. з англ. - Вид. переробл. і доп. - К.: АртЕк, 2001. -392 с.

14. Горенко Л. 3., Терехов А. Е., Дзибденова Д. А. Менеджмент. -М.: Наука. -378 с.

15. Государственно-административная деятельность во втором десятилетии развития ООН. - Нью-Йорк, 1971.

16. Государство и бюрократия во Франции. Проблемы буржуазного государствоведения. Бюрократия и демократия. — М.: ИНИОН, 1981.-99 с.

>>>547>>>

П. Глухое Н. И. Менеджмент: Учебник. - СПб.: Спец. лит., 1999.-700 с.

18. Джексон Г., О'Делл К. Американский менеджмент на пороге 21-го века. - М.: Экономика, 1991. - 319 с.

19. Джими Грехем Скотт. Конфликты, пути их преодоления. - К.: Внешторгиздат, 1991. - 190 с.

20. Дизель Пол М., Мак-Кинли У. Поведение челевека в организации.

- М.: Фонд «За экономическую грамотность», 1993. - 270 с.

21. Экономика предприятия / Под ред. Ф. К. Беа, Е.Дихтла, М. Швайтцера. - Мі: ИНФРА, 1999. -

22. Эффективность государственного управления: Пер. с англ.

- М.: Фонд «За экономическую грамотность», 1998. - 848 с.

23. Жигалов В. Т., Шимановська Л. М. Основи менеджменту управлінської діяльності. - К.: Вища шк., 1994. - 220 с.

24. Завадський Й.С. Менеджмент. - К.: УФІМБ 1997. - Т.1.-340 с.

25. Зигерт В., Ланг Л. Руководитель без конфликтов. - М.: Экономика, 1990. - 335 с.

26. Колпаков В. М. Методы управления: Учеб. пособие. - К.: МАУП, 1997.- 160 с.

27. Кредісов А. /., Панченко Є. Г., Кредісов В. А. Менеджмент для керівників. - К.: Знання, 1999. - 556 с.

28. Кузнецов Ю. В. Проблемы теории и практики менеджмента. -СПб.: Изд-во с.-петерб. ун-та, 1990. - 206 с.

29. Мартиненко М.М. Менеджмент фирмы. - К.: Либра, 1995. -324 с.

30. Мескон М. X., Альберт М., Хедоури Ф. Основы менеджмента. -М.:Дело, 1992.-702 с.

31. Попов С. А. Стратегическое управление. Модульная программа для менеджеров «Управление развитием организации». - М.: ИНФРА, 2000. - 304 с.

32. Ричард К. Хьюстман, Джон Д. Хэтфилд. Фактор справедиво-сти. - М.: Знание, 1992. - 95 с.

33. Санталайнен Т. Управление по результатам - М., 1993. -

34. Сирил Н. Паркинсон. Законы Паркинсона. - М.: Прогресс, 1989.-447 с.

547

>>>548>>>

ЪЪ.Тойбнер В. Административная структура Германии// Вестник государственной службы. - 1993. - № 7. - с. 53.

36. Томпсон А. А., СтриклендА.Дж. Стратегический менеджмент. Искусство разработки и реализации стратегии: Учеб. для вузов: Пер. с англ. / Под ред. Л. Г. Зайцева, М. И. Соколовой. - М.: Банки и биржи, 1998. - 576 с.

37. Уотерман Т. В поисках эффективного управлениия. - М.: Прогресс, 1986.-383 с.

38. Управление — это наука и искусство / А. Файоль, Г. Эмерсон, Ф. Тейлор, Г. Форд. - М.: Республика, 1992. - 572 с.

39. Фатхутдинов Р. А. Производственный менеджмент. — М.: Банки и биржи, 1997. - 447 с.

40. Фатхутдинов Р. А. Система менеджмента. - М.: ЗАО «Бизнес школа», 1997. - с.

41. Фишер Р., Юри У. Путь к согласию или переговоры без поражения. - М.: Наука, 1990. - 156 с.

42. Хміль Ф. I. Менеджмент. - К.: Вища шк., 1995. - 340 с.

43. Хойер В. Как делать бизнес в Европе. - М.: Фонд «За экономическую грамотность», 1991. - 253 с.

44. ШегдаА. В. Основы менеджмента. - К.: Знания, 1998. - 512 с.

45. Щекин Г. В. Практична психологія менеджера. - К.: Україна, 1994.-399 с.

46. Alan С. Filley, Robert J. House, Stephen Kerr. Managrial Process and Organizational Bechavior. - 1976.

47. ArturJ. Kover. Boardroom's Business Secrets. - New York: Boad-room Reports, 1977.

48. Belbin R. M. Team Roles at Work. - Butterworth, Heinemann, Oxford.

49. Davis K. Human Behavior of Work. - New York, MrGraw-Hill, 1977.

50. DuvergerM. Institutions politique et drait constitutionnel. - Paris, 1979.

51. Duverger M. Socioloqie politicue. - Paris, 1970.

52. Drucker P. A New Discipline. — Success! — January-February. - 1987.

53. Easton D. Behaviouralism. Contemporary Politicfl Analysis. -New York - London, 1967.

548

>>>549>>>

54. Easton D. The Political System: an Inquiry into the State of Political Science. - New York, Knopf, 1973.

55. Fayol H. General and Industrial Management. - London, Pitman, 1949.

56. Fisher R., Brown S. Getting Together Building a Relationship. That Gets to Yes. - Boston, 1988.

57. Follett M. P. The New State: Group Organization. The Solution of Popular Government. - Longmans Green, London.

58. French J. R., Raven В. Н. The Bases of Social Power in: Studies in Social Power, ed. Dorwin Cartwight. Ann Arbor - University of Michigan Press, 1959.

59. GehlenA. Moral und Hypermoral. -M.: Bonn, 1979.

60. Giscard J'Estaing V. Democratie francaise. - Paris, Fayard, 1976.

61. Goguel F., Grosses A. La politique en France. - Paris, Colin, 1970.

62. Hales C. Managing Though Organization. - Routledge, London.

63. House R. J. Mitchell T. R. Path - Goal Theory of Leadership// Contemporary Business. - Vol. 3. - No. 2.

64. Lane R. The Doctrine of Politics and Ideology in a Knowledgeable Society // American Sociological Review. - 1986. — Vol. 31. -№5.

65. Leonard S. Sayles and George Strauss, Human Behaivior in Organizations. - H. Prentice Hall, 1966.

66. McGregor D. The Human Side of Enterprise. - McGraw-Hill Book Company, 1960.

67. Meehan E. The Theory and Method of Political Analysis. - New York, 1981.

68. Mintzberg H. The Nature of Managerial Work. - New York, Harper & Row, 1973.

69. Oaksott M. Rationalism in Politics and other Essays. - L., 1962.

70. Poniatowsky M. Lex choix l'Espoir. — Paris, Grasset, 1974.

71. Singer D., Knorr H., Rosenau I. Contending Approaches to International Science. - Princeton, 1969.

72. Smith A. The Wealth of Nations. - Vol. 1. - London: Dent, 1910.

73. Stogdill R. Personal Factors Associated with Leadership: A Survey of Literature / / Journal of Psychology. - Vol. 25.

549

>>>550>>>

74. Thompson A. A., Strickland A. J. Strategic management. -Texas, 1987.

75. TofflerA. Future Shock. - New York, Bantam, 1970.

76. Truman D. The Governmental Progress. Political Interests and Public Opinion. - New York, Knopf, 1974.

77. William G. Skott, Mitchell T.R. Organisation Theory: A Struchural and Behavioral Analysis. — Arwin, 1972.

78. Weber W. Spannungen und Krafte im Westdeutschen Verfassungs-system. - Humbolt, 1970.

■

550

>>>551>>>

Іменний покажчик

Авріль П. 496, 497

Адамс Дж. 515

Адаме С 243, 236

АдлерФ. 179, 182, 183

АкоффР. 388, 413

Аксельрод Р. 426

Ален 499, 501

Алмонд Г. 33, 483

АльдерферК. 192-194, 197

Альфред К. 176

Андрушків Б. М. 106

Арістотель 23

Атаманчук Г. 460

Атос Е. 369

Бадж Дж. 488

Барбюс А. 170

Барджесс Дж. 24

Баркер Е. 486

Баррі Б.489

Бевалес А. 202

Белбін М. 372-375

БеннетУ. 514

БеркЕ. 39

Берлін І. 486

Берне 120

Берн Е. 486, 487, 488

БіерС.491

БірдЧ. 158

БлейкР. 263, 264, 317-319

БленчардК. 319, 329-332

БоддіД. 133,211

Браун С 180,426

Бренд Дж. 488

Бредфорд Л. 369

Брукінгс Р. 29

БюрдоЖ.494

■

Варламов К. І. 505

Василенко І. А. 166

Вебер В. 502, 504

Вебер М. 7, 26-29, 103, 109, 110,

151, 170-175,246,261,445,488

ВедельЖ. 494

Вигдор 201

Вільсон В. 25, 26, 29

ВільсонД. 166

ВрумВ. 206, 208, 319

Вулсі Т. 30

Ганнелл Дж. 473

Гантт Г. 474

ГарнерД. 541

Гелен А. 503, 504

Геракліт 243

ГерцбергФ. 188, 197-202, 188,

477, 479, 480

ГлікН. 174

Гогель Ф.

ГелбрейтДж. 123

Грайкунас В. А. 92, 145

г nice

ГрегоріР. 166

ГрінвудДж. 166 Гросс'є А. 497

Гуднау, Френк Дж. 26, 29

д'ЕстенЖ.501

Даймок М. 36

Дайсон К. 508

Дарендорф Т. 506

Девіс К. 366

Дейч К. 476

ДемінгУ. Е. 434, 436-438,

440-443, 451

551

>>>552>>>

Джуран Д. 437-440, 454

Доллард 186

Дрижек Дж. 473

Друкер, Пітер Ф. 4, 6, 10, 225,

388, 439, 445, 449

Дюверже М. 493-496

Дюги Л. 492

Дюпон П'єр С. 9

Едаер Д. 307

Емерсон Г. 30

ЕрхардЛ.504, 505

Есмен А. 492

Завадський В. С. 232

Зіммерман Дж. 72

Іонас Ф. 503

ІстонД. 32, 33, 476, 481,483

Ішикава К. 437

ЙєттонП. 319

Кантер Р. 84, 85, 306

Кантіллон 22

КарнегіЕ.23

КатцР.385

КатценбахДж.376

Кевеней Д. 488 Керр 296 Кіллен К. 422 Кілменн 265 Кнудсен С. 314

КонтО. 23 Ковер, Артур Д. 297 Корд Р. 98 КоттерДж. 129 Коул Д. 486 Козер Л. 244 Кроз'єМ. 500, 501,536 КузьмінО.Є. 106 Кун X. 502 ЛайкертР. 312, 484 Ласкі Г. 486 ЛатемГ. 213 Лейн Р. 474

Ленк К. 502 Лі-Беф М. 220 ЛівіттГ. 132, 133 ЛокЕ. 205, 213 Лоулер206, 217, 218 Лорш Дж. 153, 154 ЛоуренсП. 153, 154 Луї Філіп 531 Луман Н. 505, 506 Лутанс Ф. 299 Майлаковнч, Майкл Ф. 432 Майнтц Р. 513 Мак-Грегор Д. 8, 9, 202-205 Макіавеллі Н. 295

Мак-КлелландД. 188, 194-196,

197,201,202,298

Макнамара Р. 314

Малек Ф. 519

МаннінгЧ. 486

Марголіс М. 488

Марков М. 419

Маркс К. 6, 185

Маркузе Г. 181

Мартиненко М. М. 346

Маршалл А. 176

МаслоуА. 188, 189, 191-194, 197,

201-203, 244, 298, 360, 475, 484

МейоЕ. 8, 9, 31, 143, 188,

358-360, 362, 475

Меллон Е. 23

МерфіУ. 31

МертонР. 111,484

Мескон, Майкл X. 5, 383

МіллерЕ. 186,314

МінцбергГ. 18, 19, 120, 136,381

МітчеллТ. 319,323, 332, 360

Морган П. 23

Моутон Дж. 263, 264, 318, 319

МошерФ. 37

Муні Д. 30

552

>>>553>>>

Наполеон I 529

НігроЛ. 166

НігроФ. 166

Норткот С. 538

НіксонР. 102,517

Ньюмен У. 94, 228, 229

ОллілДж. 315, 316

ОріуМ.492, 494

Оуен Р. 6

Оукшотт М. 489, 490

Оучі У. 205

Паркінсон К. 379

Парсонс Т. 33, 39, 483, 484, 505

Паскаль Р. 369

Пастернак 3. Г. 316,317

ПейтонР. 133,211

Пендлтон 25

Пітере Т. 300

Платон 243

Понятовський М. 498, 499

Портер М. 60, 206, 217, 218

ПревітК. 514

Прело М. 493, 494

П'юД. 135,136

РайєнТ. 213

РайхВ. 181

Редцін 327-330

Рейвен Б. 298, 305

Рейган Р. 450, 452, 517

Риз У. 487

РікардоД. 176

Робсон У. 486

Розенман Р. 289

РойсМ. 514

Розенцвейг187

Рокфеллер, Джонс Д. 23

Роскін М. 98

Роуз Р. 486, 487

Рузвельт Ф. 516

Руссо Ж.-Ж. 497

Саймон Г. 32, 314, 476

СалліванГ. 180, 184, 185

Санталайнен Т. 420

Сейліс Л. 361

Селье Г. 279, 280

Сен-Сімон А. 24

СінгерД. 482

Скаллі Д. 23

Скотт Д. Г. 360, 366

Слоан, Альфред П. 9

СмітА. 6, 15, 176, 187

СмітД. 32, 376

СмітцбергД. 32

Сталкер 120

Сталь О. 525

Стіл Д. 543

СтогдилЗЮ

Страуссмен Дж. 74, 75

СтріклендА. 64, 66

Талісман Е. 181

ТвенМ. 51

Тейлор Ф. 3, 6, 7, 30, 176-178,

187,445,474,493

Томас 265, 300

Томпсон А. 64, 66

Томпсон В. 32

Тоффлер Е. 54

ТрайберХ. 173,512

Тревел'ян Ч. 538, 539

Трумен Г. 84, 101

Трумен Д. 476

Уайт Л. 30, 164,474

Уолдо Д. 476

Уоллес Дж. 486

Уотерман, Роберт Т. 300

Уотсон Дж. 476

УрвікЛ.ЗО

Файлі 296

553

>>>554>>>

ФайольА. 4, 6, 8,30,492,493

ФалкоМ. 481

Фігенбаум А. 437

ФідлерФ. 319-323, 332

Фішер Р. 425

Фоллетт, Паркер М. 8, 9, 31, 475

Фор Е. 497

Форд Г. 23, 30,313-315,493

Форд Дж. 73

Форстхофф Е. 502

Фрейд 3. 178-185, 187

Фрідріх Великий 507

Френч Дж. 298, 305

Фрідман М. 289

Фріер 180

ФрітшерА. 102

Фромм Е. 181, 185, 186

Фултон540, 54 і

ХаллК. 181

Харрісон Р. 390

Хаус Р. 201,296, 319, 323, 325,

326,332, 333

Хейлс К. 296, 304, 305

ХерсіП. 319, 329-333

ХескеттДж. 129

Хиппель Е. 502

ХідейБ. 174

ХіксонД. 134

Холл У. 128

Хоманс Дж. 363-365

ХорніК. 179, 183-185

ЧандлерА. 127

ЧекландП. 490, 491

Шан В. 531,532

ШейнЕ. 128

ШеллінгТ.423

ШмідтГ. 173

Шоу М. 371

Штраус Дж. 361

Шухарт У. 437,451 Юнг К. Г. 181, 182 ЯкоккаЛі49, 314, 315

■

554

>>>555>>>

Зміст

....................................................

Вступ......................

1. Основні поняття управління.

Теорія адміністративно-державного управління.............................4

1.1. Визначення і еволюція менеджменту.......................................4

1.2. Основні функції управління...................................................10

1.3. Поняття організації. Формальні та неформальні організації.. 12

1.4. Ресурси організації. Зовнішнє середовище організації, середовище прямого та непрямого впливу..............................13

1.5. Горизонтальний поділ праці. Підрозділи................................15

1.6. Вертикальний поділ праці. Рівні керівництва.........................16

1.7. Менеджери та їх роль в організації.

Десять ролей керівника за Мінцбергом..................................18

1.8. Принципи управління за Анрі Файолем.................................20

1.9. Поняття «бізнесмен», «підприємець», «менеджер».................22

1.10. Історія розвитку адміністративно-державного управління...23

1.11. Проблеми теорії адміністративно-державного управління ...36

1.12. Дванадцять функцій менеджменту

місцевих урядових органів....................................................44

2. Планування..................................................................................48

2.1. Види планів, стратегічне планування....................................48

2.2. Місія організації. Визначення цілей організації.....................51

2.3. Аналіз зовнішнього та внутрішнього середовищ організації.. 52

2.4. Стратегія фірми......................................................................58

2.4.1. Типи стратегій бізнесу..................................................59

2.4.2. Вироблення стратегії фірми..........................................64

2.4.3. Вибір стратегії...............................................................66

2.4.4. Виконання стратегії......................................................68

2.5. Чинники стратегічного планування Джона Зіммермана.......72

2.6. Стратегічний державний менеджмент...................................73

3. Організація як функція управління..............................................82

3.1. Основні поняття організації як функції управління...............82

3.2. Лінійні та штабні повноваження............................................85

555

>>>556>>>

3.3. Принципи делегування повноважень.....................................89

3.4. Причини небажання керівників делегувати свої повноваження та причини уникання

по

додаткових повноважень підлеглими.....................................93

3.5. Функції адміністративних органів держави...........................98

4. Проектування організації...........................................................105

4.1. Організаційні структури управління....................................105

4.2. Етапи розробки організаційної структури...........................108

4.3. Схеми побудови організаційних структур управління.........109

4.4. Чинники, які впливають на проектування організації.........123

4.4.1. Типи організаційної культури.....................................129

4.4.2. Сучасні погляди на моделі організації........................132

4.5. Елементи проектування організації.....................................136

4.6. Сучасна система адміністративно-державного управління, його структурні моделі....................................157

4.7. Характеристики адміністративно-державного

управління та сучасні тенденції його функціонування........165

5. Мотивація як функція управління.............................................176

5.1. Ранні теорії мотивації...........................................................176

5.2. Основні поняття мотивації...................................................187

5.3. Сучасні теорії мотивації.......................................................188

5.3.1. Змістовні теорії мотивації...........................................188

5.3.2. Процесуальні теорії мотивації....................................205

5.4. Концепція партисипативного управління............................218

5.5. Найвизначніший у світі принцип менеджменту...................220

6. Контроль як функція управління................................................224

6.1. Сутність і сенс контролю......................................................224

6.2. Види контролю.....................................................................227

6.3. Психологічні аспекти контролю...........................................229

6.4. Характеристики ефективного контролю..............................230

6.5. Види організаційних систем контролю................................232

6.6. Характеристики процесу контролю......................................237

7. Конфлікти, стреси в діяльності організації.................................243

7.1. Визначення конфлікту. Типологія конфліктів.......................243

556

>>>557>>>

7.2. Причини виникнення конфліктів.........................................250

7.3. Модель процесу конфлікту...................................................256

7.4. Управління конфліктною ситуацією.....................................261

7.5. Стратегія поведінки в конфліктній ситуації.........................263

7.6. Поняття стресу, його основні причини.................................270

7.7. Специфіка управлінських рішень в умовах стресовості........278

7.8. Способи боротьби зі стресом................................................279

7.9. Методи профілактики стресу...............................................285

7.10. Нові погляди на проблему управління стресами

в державних організаціях...................................................289

8. Влада та особистий вплив..........................................................295

8.1. Вплив і влада, баланс влади.................................................295

8.2. Форми влади та впливу........................................................298

8.3. Модель джерел влади К. Хейлса..........................................304

8.4. Делегування повноважень як спосіб зміцнення влади.........306

9. Лідерство, стилі керівництва......................................................308

9.1. Основні поняття та підходи теорій лідерства.......................308

9.2. Системи лідерства за Р. Лайкертом......................................312

9.3. Стилі керівництва за Р. Блейком та Дж. Моутон.................317

9.4. Ситуаційна модель управління Ф. Фідлера..........................319

9.5. Підхід «шлях - ціль» Мітчелла - Хауса..............................323

9.6. Модель керівництва за Реддіном..........................................327

9.7 Ситуативна теорія управління «життєвого циклу»

П. Херсі та К. Бленчарда........................................................329

9.8. Порівняльний аналіз ситуаційних моделей лідерства..........332

9.9. Сучасні моделі лідерства......................................................333

9.10. Інші погляди на класифікацію стилів керівництва..............346

9.11. Комунікації в керівництві....................................................352

10. Формальні групи.......................................................................356

10.1. Групи. Формальні та неформальні групи............................356

10.2. Неформальні організації та їх характеристики...................358

10.2.1. Вплив хотторнського експерименту

на теорію управління................................................358

10.2.2. Розвиток неформальних організацій.........................360

557

>>>558>>>

10.2.3. Управління неформальною організацією..................363

10.2.4. Комунікації в групах.................................................370

10.2 5. Управління за допомогою комітетів..........................378

11. Управлінські рішення................................................................381

11.1. Зміст і види управлінських рішень......................................381

11.2. Процес прийняття рішень...................................................386

11.3. Моделі та методи прийняття рішень...................................393

11.3.1. Метод наукових досліджень......................................393

11.3.2. Моделювання............................................................395

11.3.3. Методи прийняття рішень.........................................400

11.3.4. Методи прогнозування..............................................403

11.3.5. Вимоги до управлінських рішень...............................409

11.3.6. Організація та контроль виконання рішень...............410

11.4. Прийняття рішень

в адміністративно-державному управлінні.........................413

11.5. Переговорний процес..........................................................423

12. Проблеми сучасного адміністративно-державного менеджменту............................................................................431

12.1. Принципи загального управління якістю

в державному секторі..........................................................431

12.2. «Хвороби» державної адміністрації....................................439

12.3. Програма У. Демінга, її застосування

в сфері державного адміністрування..................................442

12.4. Причини повільного підвищення якості послуг

у державному секторі.........................................................447

12.5. Наслідки нездатності організації до змін............................450

12.6. Запровадження загального управління якістю..................451

12.7. Сучасний досвід адміністративно-державного управління в країнах Заходу..............................................457

12.8. Управління інноваційною діяльністю.................................465

13. Провідні наукові школи адміністративно-державного

у правління та державної с лужбив країнах Заходу...................473

13.1. Американська школа адміністративно-державного

управління..........................................................................473

558

>>>559>>>

13.2. Теорія адміністративно-державного управління

у Великобританії................................................................485

13.3. Французька школа адміністративно-державного управління.........................................................................492

13.4. Теорія адміністративно-державного управління

в Німеччині.........................................................................502

13.5. Система державної служби в країнах

з федеральним типом адміністративно-державного управління (Німеччина, США)...........................................507

13.6. Державна служба в країнах з унітарним типом адміністративно-державного управління

(Франція, Великобританія)................................................528

Список літератури..........................................................................546

Іменний покажчик..........................................................................551

559

>>>560>>>

Навчальне видання

Новіков Борис Володимирович Сініок Галина Федорівна Круш Петро Васильович

^^

Основи

адміністративного менеджменту

Навчальний посібник

Редактори: СІ. Крамаренко, Л.А. Мельник, Т.В. Рибитва, В.В. Сердюк, О.В. Шевченко, P.M. Шульженко

Комп'ютерна верстка В.Б. Лісничий Дизайн обкладинки Б.В. Борисов

Підп-до друку 10.03 2004. формат 60x84 1/16. Ум.друк.арк. 4,18. Обл..-вид.арк.. 6,95

Видавництво "Центр навчальної літератури" вул. Електриків, 23

м.Київ, 04176

тел./факс 416-01-34, тел. 451-65-95,416-04-47, 416-20-63 e-mail: office@uabook.com, meteor@uabook.com

Свідоцтво ДК№1014 від 16.08.2002

Надруковано у видавництві "Фенікс".

Свідоцтво ДК №271 від 07.12.2000 р.

Зам. 24-108.