12.4. Причини повільного піавишеиня якості послуг у державному секторі

На тлі явних успіхів руху за якість постає питання: чому так мало державних організацій і так повільно включаються в цей рух (якщо взагалі включаються), у той час як у 80-ті роки XX ст. цей рух справляв достатньо відчутний вплив на приватний сектор. До перешкод, які стоять на шляху безперервного удосконалювання якості в державному секторі, можна віднести ще існуючі поведінкові бар'єри, підозрілість, недостатню поінформованість, побоювання за свій статус, гарантії зайнятості і т. ін. У минулому монополістичний характер державного адміністрування відкидав нові ідеї, конкуренцію і будь-які нововведення. Тепер ця ізоляція швидко руйнується, оскільки колись захищені від цього державні служби зіштовхуються багато в чому з тими самими проблемами конкуренції, які стояли перед вироблювальними галузями Америки ще в 70-ті роки.

В японському письмі ієрогліф, що позначає «криза», перекладається також як «творча можливість». Завдяки використанню відповідних стратегій для здійснення керівництва і реформ перманентні кризи державного адміністрування можна перетворити в можливості для творчих нововведень.

Раніше в США індивідуальним методам підвищення продуктивності приділялося недостатньо уваги в державному секторі. Тепер же урядові заклади можуть використовувати корисні уроки з уже накопиченого досвіду використання TQM у виробничих галузях, а також спиратися на досягнення своїх власних демонстраційних проектів з підвищення якості і продуктивності. Нижче розглянуто кілька можливих причин того, чому державна адміністрація так повільно реагувала на міжнародну тенденцію підвищення якості послуг.

Наслідки системи «винагород за заслуги». Система «винагород за заслуги», яку використовувають у цей час для визначення заробітної плати і додаткових виплат у державному секторі, зменшує прагнення до конструктивного змагання, підриває моральний дух, створює атмосферу страху і знижує рівень мотивації співробітників. У межах цієї системи одних винагороджують, а інших карають без з'ясування дійсних причин системних відхилень. Співробітників винагороджують аж ніяк не за якість послуг, які вони надають, оскільки під час оцінювання роботи і визначення заслуг (якщо вони взагалі є) робиться наголос на результати, а не на удосконалювання процесу. У багатьох

447

>>>448>>>

виникає враження, яке не піддається будь-якій статистичній перевірці, що більш висока продуктивність як така веде до більш високої якості. Щоб поліпшити якість послуг, потрібно почати повну реструктуризацію всієї системи стимулів, акцентуючи увагу при цьому на чинник удосконалювання процесу діяльності, заохочуючи співробітників за колективізм у роботі і розкриваючи системні причини проблем.

Залежність від ієрархічної теорії X чи управління «зверху — вниз». Залежність від застарілих стилів управління обмежує чутливість державних службовців до потреб їхніх клієнтів. Незважаючи на заклики до більш активної участі співробітників і організаційної децентралізації, веберівська модель ієрархії «ланцюжка підпорядкованості» - усе ще переважний метод управління, який викладають сьогодні у більшості курсів з державного адміністрування. Спочатку заснований на релігійній доктрині, цей метод управління одержав поширення на початку промислової революції (всередині XIX ст.) як спосіб дисциплінарного впливу та контролю за неписьменною робочою силою. Не дивно, що цей метод активно перешкоджає участі співробітників у вирішенні проблем і постановці завдань. Одним з дорогих виявів його, все ще застосовуваного дотепер в Америці, слугує напруженість відносин менеджерів з працівниками. Разом з тим залежність від методів управління «зверху - вниз» повільно слабшає завдяки різним формам успішного співробітництва профспілок з менеджерами, таким як система участі в прибутках у США, спільні підприємства США і Японії (наприклад, автозавод «Тойота дженерал моторе» у Фримонті, штат Каліфорнія), а також гармонічна взаємодія менеджерів і робітників у Північній Європі та Японії.

Надспеціалізація в навчальних програмах для менеджерів.

Усіх бюрократів якоюсь мірою характеризують надспеціалізацією, професійною обмеженістю і цеховою замкненістю, що наділяє вузьких професіоналів значною і незаперечною владою у сфері своєї компетенції. Оскільки правила прийому на роботу та обліку кадрів передбачають спеціальні навики щодо посад, професійна обмеженість, можливо, буде наростати, що ще більше ускладнить колективну роботу і подолання бар'єрів, які перешкоджають співробітництву. Ці навики пізніше перетворюються в «кийки», що використовують призначувані посадові особи, які виступають у ролі технічних експертів при виборних політиках, які не володіють такою спеціальною підготовкою. Неминучий результат: адміністрування — це знання, а знання - це влада. Але чому тоді знання у сфері TQM не можуть бути використані в інтересах усунення причини низької якості послуг і підвищення продуктивності в державному секторі.

4U8

>>>449>>>

Управління за цілями. Систему МВО вперше запропонував П. Друкер 35 років тому. її застосовано в Міністерстві оборони США в 60-х роках з конкретною метою — здійснити «контроль» над робочою силою військової промисловості. Чисельні дослідження підтверджують повний провал МВО як у досягненні цілей, так і в удосконалюванні внутрішніх процесів діяльності. Однак, якби цього потребувала традиція, МВО продовжує домінувати в освітніх програмах приватних і державних коледжів, а також в управлінській практиці приватної і державної промисловості. Управління, основане на твердому контролі, має бути переосмислено і замінено концепцією лідерства.

Неефективні методи підвищення продуктивності в державному секторі. Широке розповсюдження сучасних методів оцінювання рівня роботи і вимірювання продуктивності в більшості державних (і багатьох приватних) організаціях також являє собою перешкоду для впровадження TQM. Через популярний міф, начебто продуктивність падає в міру того, як якість підвищується, концепція TQM довгий час залишалась у тіні. Багато керівників державних організацій, університетів побоюються, що використання методів TQM зробить непотрібними додаткові виплати, процедури визначення «рівня заслуг», поступове збільшення заробітної плати та інші традиційні методи підвищення продуктивності. Ці керівники не схильні ознайомлювати своїх підлеглих і студентів з TQM і продовжують практикувати ті самі традиційні методи і прийоми, що «підняли» їх на керівні посади у своїх організаціях.

Щорічне бюджетне фінансування. Системи щорічного бюджетного фінансування, що використовуються більшістю державних структур, деморалізуюче впливають на окремі підрозділи, коли ті намагаються вдосконалити процес у цілому. Замість того, щоб вводити комплексні, економічно ефективні, орієнтовані на удосконалювання діяльності, нововведення, які можуть підвищити рівень якості, установи цілком опікуються добуванням ресурсів і збільшенням розмірів установ. Тим, хто контролює сферу бюджету, розрахунків і фінансів, так і не вдалося запропонувати альтернативні засоби, які, у свою чергу, могли б підняти якість послуг, знизивши витрати. Таке бюджетне фінансування «на виріст» породжує протекціонізм, інтриги і спонукає директорів окремих програм створювати власні виробничі потужності на шкоду інтересам усього підприємства в цілому.

ИИ9

>>>450>>>

12.5. Наслідки нездатності організації до змін

Приватизація державних служб і нові підходи до їх фінансування являють собою .найімовірніше наслідки ігнорування концепції якості в державному адмініструванні, ніж перешкоди для їх упровадження.

Приватизація державних служб. Незадоволеність споживача (платника податків) якістю державних послуг почала виявлятися з так званих податкових бунтів наприкінці 70-х років XX ст. У відповідь розпочався процес приватизації державних підприємств (їх здавали в оренду чи продавали приватним підприємцям) або переведення їх на «змішану» схему фінансування з державних і приватних джерел. Приватизація функцій, які раніше цілком виконували державні служби, пояснюється спробою підвищити ефективність і ввести вищий рівень внутрішньої конкуренції між державними службовцями, яких торкається приватизація. Цей конкурентний підхід типовий для проектів, пов'язаних з капітальним будівництвом і технічним оснащенням; його все частіше застосовують для фінансування таких галузей соціальної сфери, як охорона здоров'я, державна освіта, прибирання сміття і навіть деяких сфер кримінальної юстиції (наприклад, пенітенціарної системи). Скорочення у 80-х роках федеральної фінансової допомоги урядам штатів і місцевих органів влади, а також зусилля адміністрації Рейгана - Буша, спрямовані на зниження бюджетних витрат і дефіциту, не тільки сприяли приватизації в більш широких масштабах, але і «творчому фінансуванню» проектів, які колись мали субсидії із суспільних фондів.

Нові підходи до фінансування державних служб. Урядові структури тепер все більше залежать від загальних фондів, сформованих з таких джерел державного прибутку, як податок із продажу та інші податки, крім прибуткового. Серед них: збір з користувача, довгострокові облігації, «податки на розваги», відрахування на розвиток територій, податки на готелі (мотелі) і збори з тоталізаторів і лотерей. Водночас найважливішими проблемами на шляху впровадження в цій сфері систем, заснованих на TQM, є: визначення придатності для приватизації тих чи інших функцій, виконуваних державними організаціями; визначення і контроль витрат; захист інтересів меншостей і вибір обгрунтованих критеріїв для оцінювання якості, орієнтованих на врахування інтересів споживача. Очевидно, така тенденція буде

450

>>>451>>>

зберігатися, оскільки виборці більш схильні підтримати збільшення податків, що спрямовуються на фінансування конкретних проектів, ніж податків, які поповнюють загальні фонди адміністрацій штатів і місцевих органів влади.