13.1. Американська школа апміністратпвно-аержавного управління

У теорії адміністративно-державного управління виділяють декілька історично сформованих шкіл і напрямів. Провідними серед шкіл є американська, англійська, французька та німецька.

Американська школа «public administration» має загальну емпіричну спрямованість своїх досліджень. Емпіризм (від грец. етреігіа-досвід) - філософське вчення, яке визнає чуттєвий досвід єдиним джерелом знань; емпіризм перебільшує роль чуттєвого пізнання, недооцінюючи роль мислення, наукових абстракцій. Це не дивно, оскільки політологічна традиція в цій країні із самого початку мала емпіричну орієнтацію. На перевагах емпіризму в політичній теорії наголошували і наголошують багато хто з її представників. Професор Дж. Дрижек з Орегонського університету зазначає, що будь-який прогрес у наукових дослідженнях можна охарактеризувати як зростаючу здатність науки справлятися з випадковістю в емпіричних проблемах.

Ще більш категоричний Дж. Ганнелл. Наївно чи претензійно розраховувати, що перебудова політичного життя, державного управління може відбутися на основі проникнення в суть екзистенціалізму (суб'єктивний ідеалізм), феноменології, лінгвістичного аналізу, герменевтики, критичної теорії і метаетики. Він вважає, що тільки на підставі узагальнення практики політичного життя, політичного і державного управління може плідно розвиватися теоретична думка.

473

>>>474>>>

Трохи в іншому аспекті розглядає проблему емпіризму в політичних науках Р. Лейн. На його думку, в умовах науково-технічної революції відбувається широке вторгнення «наукових критеріїв і наукового знання» у сферу практичної політики, державного управління: «Дебати ще залишаються оціночними і партійними, але сфера ідеології скорочується під впливом панування знань» [64]. Сама теорія адміністративно-державного управління потрібна для того, щоб зробити практику державного управління більш раціональною.

Уже на початкових етапах розвитку американської школи державного адміністрування багато видатних представників були не тільки теоретиками, але і практиками. Професор Л. Уайт, який вважається одним із засновників класичного напряму в американській школі, вів велику практичну діяльність як член Комісії зі справ цивільної служби. Його фундаментальна теоретична робота «Вступ в науку державного управління» (1926) багато в чому є узагальненням практики державного адміністрування в США.

У теоретичному плані Л. Уайт багато в чому спирався на роботи Ф. Тейлора, Г. Гантта та ін., що займалися організацією управління в бізнесі. Слідом за Ф. Тейлором Л. Уайт стверджував, що оптимізація використання засобів у адміністративно-державному управлінні має бути орієнтована на досягнення поставлених цілей з максимальною ефективністю за мінімальних витрат. Основними принципами мистецтва державного адміністрування він вважав спеціалізацію, єдність розпоряджень, скорочення кількості підлеглих, делегування відповідальності, централізацію, корпоративний дух (гармонію персоналу).

Л. Уайт вважав, що вчені повинні орієнтуватися на вивчення самих адміністративно-державних інститутів з метою оптимізації їх функціонування і розвитку. Основну увагу у своїх роботах він приділяв розробленню раціональної структури державного адміністрування як ієрархічної організації. При цьому Л. Уайт розглядав державне адміністрування як універсальний процес, що складається з декількох взаємозалежних функцій. Головними функціями серед них він вважав планування та організацію.

Однак класична школа в адміністративно-державному управлінні недооцінювала вплив людського чинника на розвиток управлінського процесу. Тому досягнення соціальної психології та соціології в 20-30-х роках XX ст. багато в чому поставили під сумнів універсальність класичних принципів, що претендують на загальність. Представники

47U

>>>475>>>

руху за людські стосунки (чи «школа людських стосунків») спробували пояснити реальне функціонування адміністративних служб через аналіз поведінки працюючих у них індивідів і груп. Найбільш відомими вченими цього напряму в США в 20—50-ті роки були М. Фоллетт, Е. Мейо, А. Маслоу. Саме місс Фоллетт була першою, хто визначив наукове управління як «забезпечення роботи за допомогою інших осіб» [57]. Вона звернула увагу на те, що чітко розроблені адміністративні структури і висока заробітна плата співробітників не завжди сприяли підвищенню продуктивності праці, як це стверджували прихильники класичного напряму. Зусилля керівників спрямувати процес управління в потрібному напрямі не завжди досягали мети через особистісні стосунки службовців.

Дослідження, проведені А. Маслоу, багато в чому дозволили зрозуміти причини цього явища. Він розробив ієрархію потреб, що увійшла в усі підручники з наукового управління. Відповідно до його концепції мотивами вчинків людей є, в основному, потреби не економічні (як думали «класики»), а соціальні, егоїстичні, що дозволяють реалізувати творчі можливості, та інші, що можуть бути лише частково і побічно задоволені за допомогою грошей. Спираючись на ці висновки, А. Маслоу рекомендував використовувати прийоми управління людськими стосунками, що включають створення сприятливого психологічного клімату в колективі, консультації зі службовцями і надання їм більш широких можливостей для реалізації свого творчого потенціалу в роботі.

У 50-ті роки XX ст. в США виникає новий напрям у теорії адміністративно-державного управління - поведінковий підхід. На відміну від школи людських стосунків, яка зосередила увагу на методах налагодження міжособистісних стосунків, в основу нового підходу покладено прагнення більшою мірою розкрити можливості людини в управлінському процесі, застосовуючи концепції поведінкових наук до державного адміністрування.

Дискусії навколо поведінкового підходу продовжувалися протягом всієї історії «public administration» у США. За цей час дуже змінився сам підхід і навіть модифікувалася назва: з біхевіоризму вона перетворилася на біхевіоралізм. Методологічне значення поведінкового підходу складалося не з тих чи інших конкретних висновків або пропозицій, а в загальній орієнтації на перетворення теорії адміністративно-державного управління в «точну» науку. Спочатку формулювання

475

>>>476>>>

критерію «точності» були запозичені з психологічної концепції біхевіоризму, створеної Дж. Уотсоном.

Відомий американський політолог Д. Істон зазначає у своїй статті, присвяченій еволюції біхевіоризму, що зміст психологічного біхевіоризму полягає в прагненні виключити з наукових досліджень усі суб'єктивні чинники - цілі, наміри, бажання, ідеї - і залишити лише дані верифікованих (тих, які можна перевірити дослідним шляхом) спостережень. Але навіть у психології первісна парадигма «стимул — реакція» згодом поступилася місцем іншій — «стимул - організм - реакція», «що дозволяє врахувати як потенційно корисні почуття, мотивізації та інші аспекти суб'єктивного сприйняття даних і реакції організму» [53].

Однак у теорії адміністративно-державного управління ніколи настільки рішуче не усувалися суб'єктивні дані. Тому поява в 40-ві роки терміна «біхевіоралізм» і поступове зникнення зі словника американських політологів слова «біхевіоризм» пов'язані з прагненням залучити специфіку поведінкового підходу до теорії адміністративно-державного управління (і в інших політичних науках). Д. Істон вважає, що зміст біхевіорального підходу складається не просто з прагнення до точності, а в надії на те, що «у кінцевому рахунку буде знайдено якісь спільні змінні, які можуть лягти в основу теорії, що сприяє кращому розумінню поведінки людини у всіх сферах» [53].

У межах поведінкового підходу розроблено чимало одиниць аналізу, що успішно застосовуються в державному адмініструванні. Г. Саймон запропонував поняття «рішення» і розробив можливості його використання як у суто теоретичному, так і в емпіричному розумінні. Тепер парадигму «прийняття рішень» визнано як найбільш загальну концепцію у дослідженні управлінських процесів у теорії адміністративно-державного управління.

Д. Трумен запропонував концепцію «групи інтересів», що використовують для аналітичних цілей у державному адмініструванні. Це групи «зі спільними цінностями та настановами, що висувають свої вимоги через державні інститути чи навпаки, висувають вимоги до цих інститутів» [76]. К. Дейч запропонував як одиницю аналізу - повідомлення, а також канали його поширення.

Д. Істон систематизував основні ідеї біхевіоралізму, спираючись на праці Д. Уолдо, Д. Трумена. Він запропонував вісім основних принципів біхевіоральної методології. Стосовно теорії адміністративно-державного управління їх можна звести до таких принципів.

476

>>>477>>>

1. Закономірності. Об'єктом дослідження мають бути не стільки самі інститути і формальні моменти державного управління, скільки дії людей, спрямовані на досягнення оптимального управління. У поведінці людей в управлінському процесі можна виявити елементи повторюваності, що підлягають узагальненню і систематизації в рамках теорії поведінки, що має пояснювальну і прогностичну цінність.

2. Верифікація. Імовірність узагальнень такого роду можна визначити спостереженням за відповідною поведінкою.

3. Методика. Способи одержання та інтерпретації даних не можна брати на віру, їх треба використовувати як гіпотетичні - критично вивчати, уточнювати і відбирати, з тим, щоб виробити суворі методи спостереження, фіксування та аналізу.

4. Кількісні методи. Використання кількісних методів не повинно стати самоціллю: їх варто застосовувати лише там, де це може дати практичний ефект.

5. Цінності. Моральна оцінка та емпіричне пояснення пов'язані з двома різними типами суджень, які в інтересах науки потрібно аналітично розділяти. Однак дослідник поведінки в управлінському процесі має право висловлювати судження обох видів разом чи нарізно за умови, що він не приймає одне за інше.

6. Систематичність. Дослідження мають бути систематичними, тобто теоретичне та емпіричне знання варто розглядати як взаємозалежні частини конкретного й упорядкованого знання.

7. Чиста наука. Розуміння і пояснення поведінки в управлінському процесі логічно передує виробленню рекомендацій для вирішення актуальних проблем адміністративно-державного управління.

8. Інтеграція. Оскільки державне адміністрування пов'язане з різними видами людської діяльності, неприпустимо ігнорувати в дослідженнях висновки інших суспільних наук. Визнання цієї взаємозалежності має сприяти інтеграції теорії адміністративно-державного управління із філософією, соціологією, психологією, політологією.

Найцікавішими концепціями управління, розробленими в рамках поведінкового підходу, є теорії X та Y Д. Мак-Грегора і теорія мотиваційної гігієни Ф. Герцберга.

На думку Д. Мак-Грегора, стратегія управління ґрунтується на тому, як керівник уявляє свою роль щодо рядових службовців. Теорію X називають статичною стратегією управління. її основні постулати такі (див. розд. 5):

- середній службовець у силу своєї природи не любить працювати і по можливості прагне уникнути праці;

Ц77

>>>478>>>

- унаслідок природженої ліності велику частину службовців потрібно примушувати, контролювати чи направляти, загрожувати їм покаранням, щоб вони працювали напружено для досягнення цілей організації;

- середній службовець хоче, щоб ним управляли, прагне уникнути відповідальності, порівняно нечестолюбний і найбільше піклується про власну безпеку.

Д. Мак-Грегор вважав, що в цих положеннях міститься велика частка істини, але їх не варто перебільшувати, і пропонував погоджуватися з ними тільки за наявності надійних доказів їх справедливості в кожному окремому випадку. Однак більш гнучкою та ефективною концепцією управління він вважав теорію У названу динамічною стратегією управління. її основні положення:

- витрати фізичних і розумових зусиль у процесі праці такі ж природні, як і під час гри на відпочинку;

- зовнішній контроль і погроза покарання не єдині засоби для орієнтації зусиль людей на досягнення цілей організації. (Службовець здатний і буде сам себе контролювати, якщо він прагне до цілей, у досягненні яких зацікавлений.);

- зусилля, прикладені службовцем до досягнення поставлених перед ним цілей, пропорційні очікуваній винагороді за їх здійснення;

- пересічний службовець за відповідної підготовки та умов не тільки бере на себе відповідальність, але і прагне до неї;

- здатність яскраво виявляти творчу фантазію, винахідливість і творчий підхід до вирішення проблем організації властиві більше широкому, а не вузькому колу людей;

- інтелектуальні здібності пересічного чиновника використовуються далеко не повною мірою у системі управління.

Основні відмінності теорій АЧ У Д. Мак-Грегора див. розд. 5.З.1.

Д. Мак-Грегор розумів, що передумови теорії У легко прийняти, але важко втілити в життя. Він також зазначав, що теорія У - це тільки комплекс гіпотез, а не істин в останній інстанції. її набагато легше застосовувати стосовно управлінського персоналу середньої і вищої ланок, ніж до рядових службовців, оскільки керівники, обіймаючи певну посаду, зобов'язані приймати рішення.

Застосування теорії У для мотивації керівників - це, по суті, збагачення змісту їхньої праці, розширення їхніх обов'язків за відповідного збільшення прав. Водночас застосування теорії У до рядових службов-

478

>>>479>>>

ців не тільки збільшує їх роль в управлінні, але змінює її зміст, оскільки вони, традиційно не маючи права приймати рішення, одержують такі права, а відповідальність їх не зростає.

Однак залучення підлеглих до управління часто себе не виправдовує: не тому, що теорія Y неправильна, а тому, що її важко реалізувати на практиці. Застосовуючи цю теорію, керівники часто просто не мають для цього належних здібностей або дозволяють своїм службовцям приймати рішення тільки в несуттєвих питаннях (наприклад, вибір місця розташування стоянки автомобілів чи вибору буфету), або просять їхньої поради, а потім нехтують нею. Подібні керівники можуть бути впевнені, що користуються методами колегіального керівництва, але це не так. Д. Мак-Грегор попереджав: «Якщо ви спробуєте застосувати теорію Y на такій штучній основі, вам і вашим підлеглим буде легше жити, якщо ви застосуєте теорію X. Краще ефективно застосовувати теорію X, ніж неефективно теорію Y» [66].

Концепцію управління Ф. Герцберга також основано на дослідженні мотивів поведінки людей у процесі управління. Ф. Герцберг виконав серію досліджень, припустивши, що праця, яка приносить службовцю задоволення, сприяє його психічному здоров'ю. Його концепцію назвали мотиваційною гігієною. Гігієна, як відомо, є наукою про підтримку здоров'я, але в цьому випадку - здорової психіки і гарного настрою в процесі роботи.

Усі чинники, що позначаються* на мотивах трудової поведінки, Ф. Герцберг поділив на дві групи: ті, що сприятливі і ті, що перешкоджають задоволенню від праці.

У першу групу ввійшли: трудові успіхи, визнання заслуг, власне процес праці, ступінь відповідальності, службове і професійне зростання. Відповідно до теорії Герцберга наявність кожного із цих чинників (чи їх усіх) підсилює позитивні мотиви трудової поведінки службовців, оскільки підвищує ступінь задоволеності роботою. Він думав, що ефективніше всього задоволеність працею досягається збагаченням її змісту. Це означає, що службовцю варто надати можливість приймати самостійні рішення, спеціалізуватися в певній діяльності, яка його задовольняє, мати перспективи службового росту і т. ін. Іншими словами, особи, що проектують робочі місця службовців, повинні прагнути до того, щоб на працівників досить активно впливали всі шість чинників, що сприяють задоволенню працею. Ф. Герцберг попереджав, що збагачення змісту праці не слід змішувати з розширенням кола обов'язків. Збагачення змісту праці

479

>>>480>>>

робить роботу цікавішою, оскільки надає працівнику велику свободу дій, тоді як розширення кола обов'язків тільки збільшує обсяг роботи.

Чинники, що перешкоджають задоволенню службовця працею, Ф. Герцберг пов'язував із соціально-психологічним кліматом в організації. Якщо кожний з них виявляється неадекватним, це викликає невдоволення працівника і послаблює позитивні мотиви його трудової поведінки, підсилюючи незадоволеність роботою. Якщо ж ці чинники адекватні, вони будуть активно мотивувати працівника. Ф. Герцберг виділив вісім таких мотивацій: гарантії збереження роботи, соціальний статус, трудова політика в організації, умови праці, відношення безпосереднього начальника, особисті схильності, міжособистісні стосунки, заробітна плата.

Ф. Герцберг попереджав, що на чинники невдоволення службовця трудовим оточенням варто звертати серйозну увагу. Коли вони усунуті, можна працювати з людиною, орієнтуючись на її потреби вищих рівнів, формувати мотиви її поведінки, використовуючи дію чинників задоволеності працею.

Проаналізовані концепції свідчать про зсув ракурсу вивчення адміністративно-державного управління в бік дослідження соціально-психологічних взаємин індивідів у процесі управління, що привело до широкого використання представниками біхевіоралізму принципів мікросоціології (соціометрії). Суть цих принципів полягає в тому, щоб знайти відповідність між мікроструктурою групи (або психологічними стосунками між індивідами) і мікроструктурою суспільства.

Однак поступово з'ясувалося, що принципи соціометрії дають позитивний ефект лише в експериментах, проведених з малими групами, і виявляються зовсім непридатними щодо суспільства в цілому. Характер політичних і управлінських відносин у суспільстві визначається не психологічним світом окремих особистостей, а навпаки, самі суспільні відносини є визначальними щодо соціально-психологічної структури особистості.

Прихильники біхевіоралізму, захопившись критикою інститу-ціонально-правового методу і відзначаючи його нездатність виявити і виміряти чинники, що зумовлюють відхилення в поведінці людей у процесі управління, самі виявилися у вразливому стані. Надаючи першорядного значення вивченню різних даних про проблеми малої соціальної важливості (наприклад, дослідженню ознак авторитарної особистості), вони лишили осторонь кардинальні проблеми адміністративно-державного управління.

480

>>>481>>>

Величезний нагромаджений емпіричний матеріал піддавався обробці за довільно сконструйованими принципами. Більше того, така обробка, незважаючи на широке використання ЕОМ, ставала все складнішою і складнішою, оскільки потік фактичного матеріалу нагадував снігову грудку, яка котиться з гори. Крім того, якщо поведінка індивідів у малих групах в управлінському процесі ще піддавалася якомусь кількісному вимірюванню, то стосовно суспільства в цілому такі вимірювання виявилися явно недостатніми. Усе це сприяло виробленню критичного ставлення до традиційного біхевіоралізму і привело до появи нових тенденцій у державному адмініструванні після Другої світової війни - постбіхевіоралізму, модернізму і структурному функціоналізму.

На думку постбіхевіоралістів, основне завдання теорії адміністративно-державного управління полягає не стільки в тому, щоб описувати та аналізувати управлінський процес, скільки в тому, щоб інтерпретувати його в більш широкому сенсі - під кутом зору актуальних соціально-політичних цінностей.

М. Фалко відзначає, що постбіхевіоралісти із самого початку виступили за «застосовність» і «дію», вважаючи, що саме ці категорії мають головне значення, а засоби і методи проведення дослідження -другорядні. Вони заявили, що теорія адміністративно-державного управління ніколи не була нейтральною наукою у її висновках і тому для розуміння меж дослідження потрібно ясно уявляти ціннісні критерії, що лежать у її основі.

Д. Істон виклав основні ідеї постбіхевіоралізму у своїй книзі «Політична система» [54]. Він вважав, що для вченого важливо усвідомити ставлення до проблеми і її змісту, ніж досконало опанувати техніку досліджень. Тому потрібно перебороти ідеологію «емпіричного консерватизму» традиційного біхевіоралізму: не слід «прив'язувати себе винятково до опису аналізу і фактів - це веде до обмеження розуміння цих фактів у більш широкому контексті» [54]. Д. Істон закликав учених до дослідження і конструктивного розвитку демократичних цінностей. На його думку, вчений повинен нести особливу відповідальність за застосування своїх знань. «Знати - значить нести відповідальність за дію, а діяти - брати участь у зміні суспільства. Споглядальна наука була продуктом XIX ст., коли існувала широка моральна згода. Сучасна діяльна наука має відображати існуючий конфлікт у суспільстві з приводу ідеалів» [54].

481

>>>482>>>

У теорії адміністративно-державного управління ці ідеї знайшли вираження у вимозі розширити відповідальність «інтелектуалів-ек-спертів», роль яких полягає в тому, щоб охороняти існуючі цінності цивілізації і запроваджувати свої знання в життя. Іншими словами, постбіхевіоралізм є певною мірою поєднанням позитивістського та ціннісно-ідеологічного підходів до дослідження проблем державного адміністрування.

На перший погляд здається, що вихідні позиції постбіхевіоралізму є вкрай радикальними і виводять теорію адміністративно-державного управління за межі тих настанов, у яких вона з моменту свого виникнення перебувала. Тим часом це далеко не так. Представники постбіхевіоралізму не заперечують в цілому, а навпаки, підтримують біхе-віоральні методи і техніку, прагнучи зробити їх застосування більш обґрунтованим і переконливим для дослідження проблем адміністративно-державного управління. У широкій історичній перспективі постбіхевіоралізм означає можливість необхідних змін у державному адмініструванні зі збереженням його головних принципів.

Дещо інший підхід до вивчення адміністративно-державної діяльності пропонують представники модерністського напряму. Не відки-даючи цілком ідеї біхевіоралізму, вони водночас прагнуть усунути і недоліки цього методу. Зокрема, модерністи пропонують доповнити його інституціональним підходом, тобто звернути основну увагу на вивчення самих адміністративно-державних інститутів.

Один з відомих представників модернізму Д. Сінгер писав: «Наукова теорія неможлива, якщо вона охоплює тільки біхевіоральні явища... необхідно звернути увагу на інституціональні явища, під якими я маю на увазі структуру, культуру і відносини» [71]. Модерністи називають свій метод «справді науковим». Характерними ознаками цього напряму є не тільки критика біхевіоралізму від імені науки, але і прагнення перебороти його цією наукою.

Модерністи широко використовують теоретичні та емпіричні методи кібернетики, фізики і математики. Різні розділи математичної статистики, і передусім факторний аналіз, різні види імітаційних моделей, метод контен-аналізу, вербальні абстрактні моделі, теорія ігор — такі основні методичні засоби модерністського напряму.

Однак основний недолік методології модернізму полягає зовсім не в тому, що вона спирається на засоби природних і точних наук, а в тому, що вона надто абсолютизує ці засоби, формалізуючи тим самим науковий аналіз державного адміністрування.

482

>>>483>>>

Із середини 50-х років XX ст. в теорії адміністративно-державного управління стає популярним структурно-функціональний метод; цьому сприяли роботи Д. Істона, Г. Алмонда, Т. Парсонса. Розглядаючи державне адміністрування в термінах структурно-функціонального аналізу, американські політологи зосередили увагу на чинниках, що сприяють чи перешкоджають інтеграції та стабільності існуючої системи адміністративно-державного управління. Сприйняття ідеї соціальної стабільності поступово стає визначальною ознакою американської школи адміністративно-державного управління.

За Парсонсом структурно-функціональний аналіз у державному адмініструванні пов'язаний з двома принципами: розподілом та інтеграцією. Розподіл зосереджується на засобах і неминуче веде до конфлікту, інтеграція ж - на цілях і взаємозв'язку цілей і створює стабільність адміністративно-державного управління.

Розподілу в управлінському процесі підлягають «засоби», «персонал» і «нагороди». Засоби - це транспорт, житло, матеріальні блага, засоби виробництва. Найважливіші серед них - гроші і влада. Це свідчить про те, що розподільні процеси не є в системі державного адміністрування просто матеріальними.

Розподіл персоналу - процес, що припускає встановлення правил для управління засобами і розроблення систем, що дозволяє людям переходити від однієї позиції до іншої. Це - навчання, добір і призначення державних службовців. Освіта є лише першою фазою у розподілі персоналу в процесі управління.

Існує декілька принципів, за якими можна розподіляти персонал. Т. Парсонс виділяє чотири принципи: універсалізм, партикуляризм, метод досягнень і метод розпоряджень. Принцип універсалізму припускає, що людей будуть оцінювати відповідно до стандартів, застосовуваних до всіх (наприклад, освіта, професійна кваліфікація, стаж роботи і т. ін.). Принцип партикуляризму (від лат. particularis - частковий), навпаки, припускає оцінювати людей відповідно до специфічних групових стандартів. При цьому під груповими стандартами можна розуміти професійні досягнення (метод досягнень) чи певні розпорядження - соціальне походження, політична лояльність, національність тощо (метод розпоряджень).

Третім видом розподілу в системі адміністративно-державного управління виступають нагороди. Парсонс має на увазі особливий вид нагороди — символічні елементи престижу. Будь-яка діяльність і будь-яка роль в адміністративно-державному управлінні оцінюється в

483

>>>484>>>

термінах престижу. З цієї причини Парсонс думав, що престиж «розподіляється».

Відношення «нагород» до розподілу засобів виробництва і персоналу створює ядро теорії інтеграції з погляду структурно-функціонального аналізу. Існують два аспекти зв'язку між інтеграцією і розподілом у системі державного адміністрування: наскільки добре в управлінському процесі розподіляються засоби та якою є координація між різними розподільними процесами. Наприклад, якщо в першому випадку може поставати питання про те, наскільки добре навчені державні службовці, то в другому - наскільки існуюча система навчання забезпечує фахівців необхідними знаннями.

Відомий американський політолог Р. Мертон сформулював три універсальні постулати функціонального підходу.

1) функціональної єдності системи (погодженість функціонування всіх її частин);

2) універсального функціоналізму (функціональність - корисність);

3) функціональної необхідності.

На початку 70-х років XX ст., коли кризові події попереднього десятиліття поставили під сумнів ідею про зрівноважний стан суспільства, структурний функціоналізм став різко втрачати інтелектуальний кредит. Однак на початку 80-х років знову було досягнуто стану відносної стабільності. Посилення стабілізаційної орієнтації в теорії політики і теорії адміністративно-державного управління стимулювали нове звертання до функціонального підходу.

Сьогодні термін «функціоналізм» в американській школі державного адміністрування не вказує на щось чітко визначене: деякий набір понять, метод, модель чи ідеологію. Найімовірніше він вказує на традицію.

В останні десятиліття в США великий інтерес викликає концепція організаційного розвитку. її джерела можна знайти в розробках, присвячених підготовці і підвищенню кваліфікації управлінського персоналу. У своїх теоретичних посилках вона багато чого запозичає з робіт А. Маслоу, М. Мак-Грегора, Р. Лайкерта. Дотепер в американській школі не існує загальноприйнятого визначення концепції організаційного розвитку. Однак можна сказати, що вихідною посилкою цієї концепції є твердження про зростання швидкості та ускладнення характеру змін соціального середовища.

484

>>>485>>>

Фахівці з організаційного розвитку являють собою ідеальну структуру адміністративно-державного управління, побудовану за моделлю живого організму. На їхню думку, така організація повинна мати такі ознаки:

- вона має пристосовуватися до нових цілей державного управління відповідно до вимог швидкомінливого соціально-політичного середовища;

- члени інститутів адміністративно-державного управління повинні здійснювати співробітництво і керувати змінами, запобігаючи їхньому руйнівному впливу на всю систему адміністративно-державного управління;

- в інститутах державного адміністрування, що розвиваються, участь кожного рівня в постановці цілей і прийнятті рішень є правилом, так що державні службовці відчувають свою залученість до планування та управління змінами;

- інститути адміністративно-державного управління, що розвиваються, повинні мати сприятливі умови для самореалізації їх членів, для цього потрібне вільне спілкування (відкриті комунікації) і висока взаємна довіра державних службовців, що має сприяти конструктивному вирішенню всіх суперечностей.

Отже, метою організаційного розвитку є підвищення ефективності функціонування системи державного адміністрування. Це забезпечується спроможністю адміністративних структур швидко і вчасно адаптуватися до змін у соціально-політичному й економічному розвитку, у структурі і методах самої системи управління. Інструментом у досягненні цієї мети слугують зміни в поведінці професійних державних службовців, які свідомо вводяться через цілеспрямований вплив на їх цінності, міжособистісні та міжгрупові взаємодії. Свої надії фахівці з організаційного розвитку пов'язують також з навчанням державних службовців новітнім управлінським методикам. Важливе значення надається створенню умов для більш інтенсивного використання людського потенціалу на базі різного роду методів поведінкових наук.