4.6. Сучасна система ааміністратпвно-

аержавного управління,

її структурні моделі

У теорії адміністративно-державного управління поняття структури означає сукупність стійких зв'язків у системі управління, що забезпечують її цілісність і тотожність самої собі.

Компаративні дослідження систем державного адміністрування в різних країнах виявляють безліч відмінностей у формах організації і діяльності центральних і місцевих органів управління. Деякі з цих розбіжностей залежать від ступеня економічного і соціального розвитку відповідних країн. Індустріальна держава зі швидкими темпами економічного зростання і високим життєвим рівнем може мати інші адміністративні інститути, ніж аграрна держава з уповільненим економічним розвитком і низьким рівнем життя.

Ще один важливий чинник, що впливає на структури адміністративно-державного управління, — політичні режими, в яких функціонують адміністративні органи. З цієї причини в двох країнах із приблизно однаковою соціально-економічною структурою можуть бути різні за своєю природою адміністративно-державні інститути.

Досить часто в країнах з подібними політичними режимами і приблизно однаковим соціально-економічним рівнем (наприклад, у роз-

157

>>>158>>>

винених країнах Заходу) складаються дуже різні моделі адміністративно-державного управління. У цьому випадку основні відмінності визначаються типом територіальної організації держави. З цього погляду існує два основні типи адміністративно-державного управління: унітарний і федеральний.

Унітарна система надає територіям, що входять у неї, дуже мало автономії, основне управління здійснюється безпосередньо зі столиці. Територіальні підрозділи - департаменти у Франції, провінції в Італії, графства у Швеції - здебільшого існують заради адміністративної зручності.

Федеральна система управління складається з одиниць, що мають значне власне політичне життя (штати в США і Бразилії, кантони у Швейцарії, землі в Німеччині). Ці одиниці не можуть бути довільно скасовані або змінені центральною владою на законній підставі.

Теоретично існує ще і третя можливість - конфедерація — настільки вільне формування, що його складові частини можуть успішно боротися проти центральної влади. Конфедерації зазвичай недовговічні, вони або розпадаються на частини, або перетворюються на федерації. Історичним прикладом може слугувати Швейцарія. Ця країна дотепер називає себе конфедерацією, але фактично вона має федеральний тип адміністративно-державного управління. Напевно, тільки Європейський загальний ринок на сьогодні являє єдиний приклад конфедерації, у якій слабка влада її штаб-квартири в Брюсселі легко блокується правом вето окремих країн - членів Європейського співтовариства.

Можна виділити кілька причин, що історично зумовили формування бюрократичних структур за федеральним принципом. Перша серед них - прагнення зміцнити державну безпеку. З'єднавши свої ресурси, кілька невеликих держав здатні захистити себе від більш могутніх сусідів. Історичними прикладами можуть слугувати Швейцарія і Бразилія.

Бюрократія структурується за федеральним принципом і тоді, коли кілька невеликих держав зацікавлені в агресивній експансії. Об'єднання дипломатичних і військових ресурсів таких держав зробили бісмарську Німеччину однією з провідних держав наприкінці XIX ст.

У деяких випадках певний соціальний клас будь-якої нації може віддати перевагу федеральній системі управління в надії одержати економічні переваги. Американський історик Ч. Бірд розглядав

158

>>>159>>>

Конституцію США 1787 p. як спробу батьків-засновників захистити свої майнові інтереси, підсиливши центральну владу.

І нарешті, федеральний тип адміністративно-державного управління часто є єдиним способом збереження національної єдності. Після закінчення британського колоніального панування Індія створила федеральну систему управління, що дозволила таким державам, як Бенгалія, Пенджаб, Маратхастан, Раджастан, підтримати свої культури та об'єднатися в єдину державу. Ці країни ніколи не ввійшли б у федеральний союз, якби він не гарантував їм місцевої автономії.

Варто підкреслити, що федералізм досить ефективно захищає місцеву автономію, створюючи різні рівні управління, кожний з який відповідає за окреме коло питань. У більшості держав існують три рівні управління: національний (федеральний), регіональний (управління провінцій, земель, штатів) і місцевий. Ці одиниці зазвичай формують піраміду: у її основі знаходиться безліч одиниць місцевого управління, над ними трохи менше одиниць управління штатів (земель, провінцій), а у вершині - центральне управління. Поділ рівнів управління в унітарних країнах майже такий самий, але відмінність та, що нижні рівні управління мають дуже незначну владу.

За федерального устрою адміністративні функції держави юридично і фактично розподіляються між федерацією і суб'єктами федерації. Цей поділ має важливі наслідки.

По-перше, приводить до відомої неоднорідності державного апарату (що контрастує з однаковістю при унітарному устрої держави). Кожен член федерації вправі вибрати структуру своїх адміністративних установ на власний розсуд. Наприклад, у США немає типової організації органів управління штатів.

По-друге, федеральний устрій приводить до створення двох поверхів адміністрації, між якими немає органічного зв'язку. Якщо такий дуалізм не створює до труднощів у тих сферах, що цілком перебувають у віданні федеральної адміністрації (наприклад, у сфері оборони і міжнародних відносин), то інакше обстоїть справа з тими функціями, що підпадають під компетенцію як федерації, так і суб'єктів федерації. У США, де освітою відають штати і місцеві колективи, президент зіштовхується зі значними труднощами кожен раз, коли він має намір внести зміни в структуру освіти. Не маючи можливостей безпосереднього впливу, він змушений застосовувати такі заходи, як дотації.

По-третє, федералізм породжує специфічні проблеми в сфері державної служби, особливо у сфері набору службовців для роботи

159

>>>160>>>

в різних органах управління. У федеральних державах досить часто висловлюють побоювання, що в центральному апараті управління може з'явитися засилля, навіть монополія людей з того чи іншого району федерації. Тому в таких країнах часто існують формальні правила та звичаї, спрямовані на підтримку національної або географічної рівноваги у сфері набору державних службовців.

Унітарна система адміністративно-державного управління також має свої особливості. Тут уряд і центральна адміністрація мають значний контроль над місцевою владою. Наприклад, у Франції навчальні плани для початкової школи видає центральне міністерство у Парижі для того, щоб зменшити регіональні розбіжності. Більшість унітарних держав мають національні поліцейські сили і суворий контроль над місцевими поліцейськими організаціями. Зазвичай тут єдина судова система, працівників якої призначає національний уряд. Єдність адміністративної системи в унітарній державі підтримується завдяки однорідній моделі державної служби.

Однак навіть в унітарній державі центральна влада не може вирішувати всі місцеві питання. Наприклад, у Великобританії одиниці місцевого управління мають істотну владу. Усі графства і бюро міста обирають свої ради, які формують постійні комітети, відповідальні кожний за свою конкретну сферу управління. Ці ради управляють питаннями освіти, охорони здоров'я, соціальної політики, охорони порядку. І хоча уряд може в будь-який момент втрутитися в місцеві справи і виправити рішення місцевої влади на свій лад, однак на практиці таке відбувається лише в надзвичайних випадках, оскільки британці високо цінують місцеву автономію.

І федеральна, і унітарна системи адміністративно-державного управління мають свої переваги і недоліки.

Концентрація адміністративної влади в унітарних державах може привести до появи у громадян відчуття, що даремно виявляти яку-не-будь активність під час вирішування місцевих проблем, оскільки усяка влада виходить зі столиці. Це відчуття може вилитися в поширення відчуження від уряду й адміністративно-державних інститутів. Більш того, якщо центральна адміністрація занадто віддалена від проблем місцевої громади і громадяни розчарувалися в можливості ознайомити її зі своїми проблемами і поглядами, то саме проведення розумної державної політики стає проблематичним.

Не випадково на другій нараді експертів ООН із проблем адміністративно-державного управління наголошувалося, що національні

160

>>>161>>>

уряди мають знайти шляхи більшої децентралізації і розосередження урядових функцій і рішень. Надзвичайно термінового характеру набула проблема створення більш діючих органів штату, провінції, області або міста, що були б наділені повноваженнями місцевих органів влади і були б забезпечені необхідними фондами у справах використання для найважливіших потреб і служб місцевого населення.

До безсумнівних переваг федеральної системи адміністративно-державного управління належить можливість прийняття оперативних рішень на місцевому рівні. Громадяни найближче знаходяться саме до місцевої адміністрації, тому можуть впливати на цих посадових осіб, бачити, як приймаються рішення і які їх результати. Місцевій адміністрації набагато легше експериментувати з новими програмами, ніж більш великим адміністративним одиницям. Відповідно і ціна невдач тут значно нижче.

Однак прийняття рішень на місцевому рівні має і свої недоліки. Часто місцевій адміністрації не вистачає засобів для фінансування соціальних програм. Посадові особи місцевого апарату управління зазвичай погано навчені, не мають високої професійної кваліфікації, а в деяких випадках корумповані. До того ж прийняття рішень на місцевому рівні може призвести до подвоєння послуг і поганої координації.

Тому централізація влади в унітарній державі може бути значною перевагою під час вирішення найбільш складних проблем сучасного суспільства. В унітарних системах центральний уряд і адміністрація можуть розпоряджатися економічними ресурсами і координувати планування і розвиток, їхні широкі повноваження в сфері оподатковування роблять фінансування соціальних програм більш легким. Саме з цієї причини деякі федеральні держави в останні роки стали більш централізованими. У США та Німеччині уряд і центральна адміністрація стали проводити національну економічну політику і фінансувати соціальні програми.

Усе це свідчить про появу цікавої тенденції нашого часу: унітарні системи еволюціонують у федеральному напрямі, у той час як федеральні системи рухаються в унітарному.

Розглянемо структуру основних рівнів адміністративно-державного управління в сучасній державі. Як уже зазначалося, в більшості країн таких рівнів три: національний, регіональний і місцевий. Вони можуть створюватися і функціонувати принципово незалежно один від одного (федеральна модель) або в межах єдиної адміністративно-державної системи (унітарна модель). Кожному з рівнів управління

161

>>>162>>>

відведена власна, автономна сфера компетенції, кожний підпорядковується у політичних відносинах іншим органам: парламенту, уряду, общинному представництву тощо (відповідно до закону).

Національний (федеральний) рівень управління. У більшості країн цей рівень включає адміністрацію президента, апарат уряду, апарат парламенту і верховного суду. Структура центральних органів управління досить часто змінюється. Після зміни уряду, як правило, змінюються чисельність, функції і найменування міністерств: деякі управління та відділи переходять з одного міністерства в інше чи поділяються між ними. Зазвичай нове міністерство створюється з метою:

- забезпечення ефективності управління - міністерство розділяється, оскільки воно розрослося і занадто велике, щоб ним могла ефективно управляти одна особа;

- виконання особливих завдань, які у силу розвитку подій здобули на короткий чи тривалий термін особливу важливість (міністерства у справах колишніх військовополонених, біженців, репатріантів тощо);

- задоволення політичних інтересів: часто в коаліційних кабінетах створюють новий міністерський портфель для того, щоб забезпечити рівновагу між представницькими партіями;

- задоволення прагнень однієї чи декількох груп, які думають, що їх інтереси будуть захищені краще, якщо в складі уряду вони будуть мати постійного представника - міністра;

- реалізації міркувань особистого характеру: створення міністерства може бути обумовлено прагненням врахувати схильності чи здатності задовольнити честолюбство тієї особи, що хоче увійти до складу членів кабінету; або відсторонити особу від активної діяльності, запропонувавши їй в порядку компенсації посаду, яка лише зберігає видимість своєї важливості.

Практично у всіх країнах розподіл функцій між відомствами на рівні як центральних органів, так і їх регіональних і місцевих підрозділів породжує колізії компетентності. Безконечний перерозподіл функцій у різних комбінаціях є одним з основних напрямів усіх адміністративних реформ.

Регіональний рівень управління (штатів, земель, провінцій, республік). У федеральних державах переважна частина завдань адміністративного управління припадає саме на цей рівень. Тут

162

>>>163>>>

реалізується як більшість федеральних законів, так і власне право. У виконанні федеральних законів, як правило, розрізняють два рівні:

— управління за дорученням федерації (наприклад, будівництво автомагістралей, експлуатація ядерних установок і видача дозволів на це), при цьому адміністративні органи регіону піддаються як правовому, так і спеціальному нагляду, і підпорядковуються розпорядженням федерального уряду;

— здійснення федерального права під власну відповідальність, при цьому адміністративні органи регіону піддаються тільки правовому нагляду; федеральний уряд може віддавати їм розпорядження лише зі схвалення представницьких органів регіону.

Відмінною ознакою унітарних держав, навпаки, є повсюдне виконання законів на всій території країни. Варто підкреслити також, що при унітарній системі адміністративно-державного управління статус адміністративних організацій у всіх регіонах визначається законом однаково. Федеральна система адміністративно-державного управління передбачає, що органи регіонального управління в будь-якому штаті (землі, провінції) створюються в кожному випадку відповідно до законів даного регіону.

Місцевий рівень управління (графство, місто). І в унітарних, і у федеральних державах на місцевому рівні адміністративного управління адміністративні органи, як правило, виконують шість основних функцій:

— суспільна безпека, включаючи утримання поліції і пожежної охорони, а також служби охорони здоров'я;

- програми допомоги людям літнього віку, інвалідам, дітям;

- регулювальні функції, включаючи поділ на зони, дорожню безпеку, захист споживачів;

- планування суспільного будівництва;

- суспільні послуги (школи, парки, бібліотеки тощо);

— володіння і розпорядження державними підприємствами.

При федеральній системі адміністративно-державного управління основні одиниці місцевого управління - графство і місто зазвичай створює влада штатів (земель, провінцій). Вони діють у межах розроблених законодавцями штату хартій, де виділено структуру їх адміністративної відповідальності. Поправки в ці хартії можуть вносити тільки законодавці штату. Наприклад, штат може змусити місто побудувати нову систему очисних споруд чи збільшити плату поліцейським. В уні-

163

>>>164>>>

тарних державах статус місцевих адміністративних організацій закон визначає скрізь однаково.

У сучасній теорії адміністративно-державного управління існують різні класифікації адміністративних органів. Класичною серед них вважають модель, запропоновану американським ученим Л. Уайтом. Відповідно до його класифікації в системі адміністративного управління розрізняють три категорії або організації служб.

Оперативні служби — адміністративні одиниці, що надають послуги безпосередньо населенню, виконуючи тим самим завдання, з якими пов'язано створення цієї адміністративної установи чи служби, наприклад, поштове відділення, муніципальна бібліотека, паспортний стіл.

Допоміжні служби - адміністративні утворення, що не мають самостійних кінцевих цілей. їхня діяльність полягає в наданні іншим службам (насамперед, оперативним) допомоги матеріального і нематеріального характеру у формі надання в їх розпорядження різних засобів чи послуг. Так, комплектування штатів, організація навчання службовців, забезпечення виконання рішень, що стосуються проходження служби, нарахування заробітної плати тощо, здійснюють управління, служби чи бюро кадрів. До допоміжних служб належать також фінансові та бухгалтерські служби, постачальницькі і закупівельні організації (господарські управління), юрисконсультські відділи тощо.

Штабні служби - це адміністративні одиниці, які консультують керівників організацій з питань політики, розробки проектів, програм тощо. Особи, що працюють у службах цього типу, як правило, не здійснюють повсякденного управління. На них покладено виконання під керівництвом і в тісному контакті з керівником завдань, що виникають у зв'язку з прийняттям важливих рішень. Зміст діяльності працівників штабних служб складає кілька основних напрямів:

- проведення досліджень і розробок, необхідних для вироблення політики організації, консультування керівників установ;

- вироблення гіпотез про передбачувані напрями майбутнього розвитку як самої організації, так і зовнішніх чинників;

- підготовка проектів програм чи планів заходів;

- спостереження за виконанням прийнятих рішень і програм, координація дій служб-виконавців і контроль за результатами;

- підготовка заходів щодо реорганізації структури, удосконалювання методів роботи як усередині, так і поза організацією.

164

>>>165>>>

Прикладами адміністративних установ цього типу є міністерства і відомства.

Варто підкреслити, що на практиці часто досить важко провести чітку класифікацію адміністративних організацій, оскільки деякі підрозділи виконують завдання двох чи навіть трьох типів служб. Наприклад, повсякденне управління особовим складом є допоміжною службою; але чи не пов'язане прийняття рішень з питань кадрів із загальним напрямом діяльності установи, які виробляються штабною службою? З цієї причини ті самі адміністративні організації деякі автори відносять до категорії штабних служб, а інші - до допоміжних служб. Це стосується, наприклад, діловодства, ведення статистики, діяльності юридичних служб тощо.