Российский опыт муниципального предпринимательства

Масштабные государственные задачи по обеспечению высоких темпов экономического роста в стране могут быть решены наиболее успешно и своевременно при активном подключении к их решению всех уровней государственной и муниципальной власти в России. Последние реформы системы организации органов государственной власти и местного самоуправления Российской Федерации способствовали построению единой системы исполнительной власти в стране в лице федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ. Это дало возможность объединить усилия федерального центра и регионов в решении приоритетных социальных и экономических задач и добиться существенного позитивного изменения ситуации.

Сегодня актуализирована задача обеспечения самостоятельности органов местного самоуправления в решении своих вопросов, а также повышения их заинтересованности в развитии доходной базы местных бюджетов. Необходимо изменить сложившиеся в начале 90-х годов прошлого века принцип использования финансовой помощи местным бюджетам из бюджетов вышестоящих уровней в качестве инструмента скрытого управления деятельностью органов местного самоуправления.

Активизация усилий органов местного самоуправления по наращиванию собственной доходной базы, а значит и увеличению ресурсного потенциала соответствующих муниципальных образований должна базироваться на понятных и весомых стимулах, предлагаемых органам местного самоуправления федеральным и, особенно, региональным уровнями власти.

В современной России муниципальные организации преимущественно функционируют в форме унитарных предприятий (МУПов). В научной и специальной литературе сегодня нет единого мнения о роли и месте муниципальных предприятий и учреждений. В качестве недостатков этой организационно-правовой формы называется: низкая эффективность, плохая управляемость, недостаточная прозрачность деятельности и т.д.

Как правило, МУПы являются монополистами на локальных рынках услуг и, прежде всего, рынке коммунальных услуг. Это снижает качество услуг, оказываемых населению, приводит к завышению их стоимости. При этом большинство МУПов убыточны, поскольку оказывают услуги, цены на которые регулируются муниципалитетами, и завышение собственных издержек МУПами перекладывает бремя неэффективных расходов на муниципальный бюджет, из которого покрываются убытки МУПов.

Можно говорить и о целом ряде других проблем в этой сфере, однако это мало что добавит к общей картине. Очевидно, что назрел вопрос о реструктуризации муниципальных унитарных предприятий и учреждений и кардинальном пересмотре подходов к финансированию, как отраслей бюджетной сферы, так и самого процесса предоставления бюджетных услуг населению. В первом приближении можно говорить о том, что в сфере предоставления бюджетных услуг на муниципальном уровне будут представлены:

- муниципальные унитарные предприятия и учреждения, все доходы и расходы которых учитываются в бюджете муниципального образования, как собственные доходы и расходы бюджета;

- муниципально-частные партнерства;

- некоммерческие организации;

- коммерческие организации.

Если оказание бюджетных услуг через муниципальные предприятия и учреждения практикуется давно и достаточно широко, то остальные формы пока мало используются в практике муниципального управления и требуют разработки необходимой нормативной базы.

Несмотря на то, что в Федеральном Законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ сделана попытка урегулировать отношения, связанные с определением состава и назначения муниципальной собственности, вопрос о том, сколько и какого должно быть имущества в собственности муниципальных образований до настоящего времени является предметом горячих дискуссий.

Следует иметь в виду, что с одной стороны существует базовый принцип, проистекающий из норм Конституции и действующего законодательства РФ, регулирующего вопросы организации местного самоуправления, гражданские и земельные правоотношения в сфере муниципальной собственности, и состоящий в том, что муниципальные образования вправе иметь в муниципальной собственности имущество, и оно не может быть передано органам государственной власти РФ или субъектов РФ без согласия со стороны органов местного самоуправления. С другой стороны действующее законодательство ограничивает состав муниципальной собственности только тем имуществом, которое необходимо для выполнения закрепленных полномочий. Все остальное имущество должно быть или приватизировано, или перепрофилировано, или передано другому уровню власти.

По существу это означает отказ от такой формы использования имущества, как сдача в аренду. Вместе с тем, сдача в аренду излишнего имущества позволяет существенно пополнять доходную базу местных бюджетов. Представляется целесообразным поддержать высказываемые в последнее время предложения по смягчению этих ограничений и разрешить муниципальным образованиям иметь излишнее имущество при условии его использования для поддержки малого бизнеса, развитие которого является одной из задач местного самоуправления.

В практике муниципального управления за сотни лет его развития выработано несколько четко фиксируемых форм использования муниципальной собственности, которые применяются как по отдельности, так и в сочетании друг с другом.

Во-первых, это создание на базе муниципальных земель и имущества самостоятельных муниципальных предприятий, целью которых должно являться производство и распределение благ или оказание услуг для местного сообщества в целом и для отдельных граждан. Во-вторых, передача земель и имущества на подрядной или арендной основе в руки частных предпринимателей или коммерческих структур. В-третьих, муниципальная концессия, смысл которой в уступке муниципальным образованием на определенный срок и на договорных условиях муниципальной собственности частному бизнесу либо разрешение ему строительства на муниципальных землях объектов и сооружений, а также создания, управления и эксплуатации предприятий, имеющих общеполезное значение.

В разное время каждая из этих форм подвергалась критике, и в защиту или против ее применения на практике авторитетными экспертами в вопросах муниципального права и муниципального управления высказывались достаточно весомые аргументы. Как бы там ни было, но все эти формы допускаются действующим российским законодательством, однако далеко не всегда применяются органами местного самоуправления эффективно и осознанно.

Вот почему так важно добиться того, чтобы в вопросах управления муниципальной собственностью органы местного самоуправления руководствовались простым и понятным хозяйственным принципам, в соответствии с которым муниципальная власть во всех своих действиях должна стремиться к достижению наивысших результатов с наименьшими затратами.

Добросоцкая О.В., Исаева Е.М.