1.Зарубежный опыт государственного управления в унитарных и федеративных государствах

ОСОБЕННОСТИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ

СЛУЖБЫ ВО ФРАНЦИИ

Корни французской бюрократической системы уходят во времена абсолютизма. Суть французской государственной службы - закрытая и подробно регламентированная система административной карьеры.

Правовой статус французского карьерного чиновника регулируется нормами не трудового, а административного права и права государственной службы как его части. Также система ориентирована на то, что человек, однажды поступивший на госслужбу, останется там всю свою трудовую карьеру. Итак, юридической основной ее статуса являются Конституция 1958 г.. Закон от 13 июля 1983 г. о правах и обязанностях служащих и Закон от 11 января 1984 г., содержащий положения общего статута центральной госслужбы¹⁴. Помимо общего статута, некоторые виды госслужбы регламентируются особыми и специальными статутами, которые принимаются декретом Государственного Совета после консультаций с Высшим советом центральной госслужбы. Дополнительными источниками права в данном отношении являются также решения Конституционного Совета и административных судов.

Начало формы

Быстрый поиск по Банку Рефератов:   | Скачать архив | Похожие работы

Конец формы

Смотрите также: Зарубежный опыт работы с управленческим персоналом (Реферат, 1999) и Государственное и муниципальное управление(Контрольная, 2006)

Президент, который утверждает ряд назначений, сделанных министрами, управляет межведомственным штатом гражданских администраторов, а также в целом отвечает за политику в области центральной государственной службы. На практике этим занимается небольшое по составу головное ведомство - Генеральное управление администрации и госслужбы. На нем лежат контрольно-координационные функции в области кадровой политики. Вместе с ним фактическое соуправление осуществляет Бюджетное управление Министерства экономики и финансов, в обязательном порядке проверяющее все акты, прямо или косвенно затрагивающие финансовые вопросы госслужбы. Компетенция других министерств ограничена в основном решениями по индивидуальным вопросам - назначение, прием в штат, повышение, дисциплинарные меры, перевод на пенсию.

Защита корпоративных интересов чиновников возложена на консультативные органы - Высший совет центральной госслужбы, паритетные административные комиссии, паритетные технические комитеты гигиены и безопасности. Эти ротируемые коллегиальные органы обычно образуются из равного числа представителей администрации и делегируемых профсоюзными организациями чиновников. Иногда их даже называют органами самоуправления чиновников.

Чиновником по французскому праву является лицо, назначенное на постоянную должность, включенное в штат и получившее ранг в административной иерархии. Госслужащий - понятие более широкое: это лицо, основной деятельностью которого является несение административной службы в пользу госоргана. Таким образом, все чиновники - госслужащие, но не все госслужащие -чиновники. Если чиновник по определению связан с госслужбой на всю свою профессиональную жизнь фактом включения его в штат и присвоения ему ранга, то другие категории госслужащих рассматриваются как люди временные или во всяком случае не до конца интегрированные в систему, не полностью "свои".

К таким категориям относятся: 1) почасовики, т.е. лица, нанятые для выполнения определенной задачи на условиях повременной оплаты; 2) работники по контракту, нанимаемые на трехлетний срок с возможностью однократного его продления; 3) помощники, т.е. служащие, нанятые без контракта, односторонним решением администрации для выполнения временной работы; 4) чиновники-стажеры, т.е. служащие, назначенные на постоянную должность, но с испытательным сроком от шести месяцев до двух лет; по итогам стажировки они сдают тесты, после чего могут быть зачислены в штат. Таким образом, есть несколько категорий служащих как бы "второго сорта", которые хотя и работают в госаппарате, но гарантии и привилегии, предусмотренные статусом чиновника, на них не распространяется.

Теперь рассмотрим структуру полноправного чиновничества французского государства - его "белой кости". В основе ее лежат четыре категории: А, В, С и Д.

Высшая - "А" - объединяет штаты чиновников с магистерской степенью, занимающихся разработкой концепций и руководством (атташе, гражданские администраторы и т.д.). В категорию "В" входят чиновники среднего звена, имеющие дипломы бакалавров или равноценные им (административные секретари, контролеры и пр.). Последующие две категории охватывают работников практического уровня с более низким образованием. Как правило, вся карьера чиновника проходит внутри одной категории. Переход в более высокую скорее исключение. Внутри каждой категории действует индексированная шкала, устанавливающая минимальный и максимальный оклады входящих в нее чиновников.

Каждая категория охватывает несколько рангов. Ранги, пожалуй, - основное звено карьерной классификации. Ранг дает своему владельцу право на занятие ряда соответствующих ему должностей и является для чиновника важной гарантией стабильности его положения, защитой от превратностей административной жизни. Каждый ранг делится на ступени, и вся карьера чиновника проходит, как правило, через повышение ступеней и рангов.

Должность - понятие, отдельное от ранга. Это - конкретная рабочая позиция и соответствующая ей ставка в бюджетном расписании. Административный орган самостоятельно назначает чиновника на должность, адекватную его рангу. Каждому рангу соответствует ряд должностей.

Согласно французскому праву понятия чиновника и работника по контракту являются взаимоисключающими. Чиновник сам не может вести переговоры об условиях своей работы. Он обязан полностью подчиняться установленным статутом нормам. Но, с другой стороны, ему и не может быть навязано ничего, не предусмотренного статутом. При конфликте с нанимателем дело рассматривает не обычный, а специальный административный суд. Кроме того, права чиновника защищают профсоюзы.

Допуск к государственным должностям. Принцип равного доступа закреплен в Конституции, предполагая запрет любой дискриминации на основании пола, убеждений или взглядов кандидата. Однако этот принцип не является абсолютным. Если кандидат выражает свои взгляды образом, несовместимым с должностью, на которую он претендует (например, резко критикует политику правительства, на службу к которому нанимается), это служит основанием для откло-н^Цйя его кандидатуры. Закон устанавливает пять условий допуска: наличие французского гражданства, обладание политическими правами, соблюдение законов, положительное отношение к законам о службе в армии, а также физическая пригодность для данной работы. Соблюдение принципа равного доступа контролируется судом.

Принцип и технология конкурсного набора. Конкурс считается наиболее демократичным и эффективным способом отбора, поскольку позволяет выделить способных, основываясь исключительно на их заслугах и талантах. Впрочем, несмотря на эти несомненные достоинства, конкурс, тем не менее, критикуют как за дороговизну процедуры, так и за фактическое преимущество, которое получают люди, имеющие лучшую академическую подготовку, т.е. учившиеся в привилегированных учебных заведениях.

Закон определяет конкурс, как способ распределения ограниченного числа госдолжностей посредством испытаний, позволяющих независимому коллегиальному органу - жюри классифицировать конкурсантов по их заслугам для последующего назначения на должности. Конкурс открывается постановлением соответствующего министра и может быть либо исключительно "внешним" (еще его называют "учебным"), т.е. предназначенным только для кандидатов, лишь предполагающих поступить на госслужбу, либо "внутренним", или "конкурсом чиновников", т.е. для .продвижения служащих, уже имеющих определенный стаж, либо открытым и для тех, и для других, что на практике чаще всего и бывает. Постановление об открытии конкурса должно быть предано широкой огласке, достаточность которой определяет Административный суд.

Жюри формирует орган, обладающий полномочиями назначать на открывающие должности. Оно должно быть беспристрастным и подчиняться лишь регламенту конкурса. По результатам испытаний жюри составляет список пригодных, с его точки зрения, кандидатовответствии с полученными оценками. Оно вправо вообще не одобрить ни одного кандидата либ( представить их меньше, чем число вакантны) должностей, а также составить дополнительный список. Этим полномочия жюри исчерпываются Его положительная рекомендация дает лишь воз можность, а не право претендовать на должность

Само назначение производится органом ил^ лицом, объявившим конкурс. Он связан рекомен дацией жюри, поскольку должен придерживатьс» представленного этим жюри списка, а также установленной ранжировки кандидатов, но в принципе может и вообще отказаться от назначения кого-либо на должность. Лицо, получившее назначение не сразу приобретает статус чиновника, а получаеэ должность чиновника-стажера либо ученика на срок и условиях, о которых говорилось выше.

Административный суд контролирует законность конкурсов и производимых по их итогам назначений. Любой участник конкурса имеет праве обжаловать его результаты или произведенное по его итогам назначение по мотивам превышения власти. Если жалоба признана правильной, те итоги конкурса аннулируются, и он проводится заново. Правда, на практике это случается редко

Внеконкурсные процедуры набора. Принциг конкурсного отбора не является универсальным Закон и общий статут допускают и другие процедуры: использование списков пригодности, профессиональные экзамены или даже произвольный выбор. Есть перечень высших должностей. назначение на которые производится по решению правительства. Это так называемые политические должности - генеральный секретарь правительства, директор центральной администрации, префект, посол и т.д., причем этот перечень не является исчерпывающим и может дополняться правительством с согласия суда. Однако лицо, назначенное подобным образом и не состоявшее ранее на госслужбе, не приобретает посредством такого назначения статуса чиновника.

Решения о назначениях данного уровня, разумеется, принимаются с учетом политических взглядов кандидатов, а обладатели этих постов обязаны сохранять лояльность правительству. При этом их могут уволить без всяких проступков с их стороны по одним лишь соображениям целесообразности. Если человек до этого "политического" назначения не имел статуса чиновника, то он покидает государственную службу. Существуют и внеконкурсные способы набора, а также полуфилантропические назначения. Ряд должностей считается "зарезервированным" для лиц, пострадавших при оказании услуг Отечеству, -инвалидов, вдов и сирот войны, военнослужащих и работоспособных инвалидов. При этом они должны успешно сдать экзамен, после чего прошедших его вносят в список с особым порядкомназначений. С целью поощрить внутреннее продвижение установлена доля постов (от 1/6 до 1/9), замещаемых не по обычной процедуре, а на основании профессионального экзамена, списка или произвольного выбора из числа лиц, уже состоящих на госслужбе.

В результате чиновники, набранные по конкурсу, составляют менее половины штата. Однако все они, независимо от способа их приема на госслужбу, имеют право на карьеру.

Прохождение карьеры. Приобретая статус так называемого карьерного чиновника, человек входит в своего рода "касту". Теперь он, как правило, будет работать на госслужбе, постепенно поднимаясь по ступеням классов и рангов. Открывающиеся перед чиновником перспективы карьеры - один из главных, с точки зрения привлекательности, атрибутов системы закрытой госслужбы. Чиновник может быть откомандирован в другое учреждение, международную или даже частную организацию на срок до пяти лет, но при этом он не теряет права на продвижение и пенсию. Другое дело, если его выводят из штата после истечения срока откомандирования либо переводят в так называемый резерв. Последний статус обычно связан с болезнью или иными личными обстоятельствами.

Оценка службы. Перспективы карьеры зависят от оценки работы чиновника его руководителем. Оценка производится ежегодно и включает цифровой показатель по шкале от 0 до 20 и письменные примечания руководителя. Она вносится в учетную карточку работника и сообщается ему. Служащий может вносить в карточку свои замечания, а также обжаловать оценку в административном суде. Впрочем, на практике до этого доходит нечасто: паритетные административные комиссии, играющие роль посредника и имеющие право потребовать пересмотра оценки, если сочтут несогласие с ней служащего обоснованным, обычно сглаживают конфликт¹⁵.

Начало формы

Быстрый поиск по Банку Рефератов:   | Скачать архив | Похожие работы

Конец формы

Смотрите также: Государственное и муниципальное управление (Контрольная, 2006) и Государственное устройство ФРГ (Реферат, 2004)

Виды и механизмы повышения. Есть два вида повышения - по ступени и по рангу. Повышение по ступени производится в рамках ранга и больше связано с выслугой лет, чем с достоинствами работника: хорошие оценки могут ускорить повышение, но плохие не могут ему воспрепятствовать, если чиновник достиг максимального стажа на данной ступени. В последнем случае повышение является правом чиновника и происходит автоматически. Другое дело - повышение ранга. Необходимый стаж работы - лишь предварительное условие. Далее на первое место выступают заслуги претендента, оцениваемые одним из трех способов: внесением в список лиц, представленных к повышению, профессиональным экзаменом перед включением в эти списки и обычным конкурсным профессиональным отбором Органы, присваивающие более высокий ранг, полностью связаны не только списками, но и очередностью претендентов в них. Число вакансий всегда ограничено, ибо структура штата - процент носителей каждого ранга - величина постоянная. Система профэкзаменов в принципе позволяет отдельным чиновникам "перескочить" через ранг. Есть и некоторые гарантии от произвола - возможность апелляции в паритетные административные комиссии, в Высший совет центральной госслужбы или в административный суд. Например, отмена последним списков на повышение обязывает администрацию составить новые списки и пересмотреть уже сделанные повышения.

Прекращение карьеры. Нормальный способ прекращения - достижение предельного возраста. Для так называемых "подвижных" чиновников он составляет 60, для "оседлых" - 65 лет. Этот рубеж императивен. Смягчающие меры в основном направлены не на продление срока службы, а на более ранний "мягкий" выход из нее (например, право на досрочное прекращение службы с трехгодичным отпуском или переводом на полставки). Кроме того, любой чиновник может при стаже 15 лет попросить выхода на пенсию, которая будет выплачиваться ему по достижении пенсионного возраста. Источник пенсий - отчисления из оклада чиновника (7%) и взносы государства. Размер пенсии ограничен 75% от последнего оклада.

Чиновник может быть снят с работы в качестве высшей дисциплинарной санкции по соответствующей процедуре. Эта "высшая мера" автоматически влечет потерю права на пенсию. Кроме того, он может быть уволен с согласия паритетной комиссии по доказанной профнепригодности, а также по Закону об освобождении (по существу, сокращении) кадров. В этом последнем случае он получает право на пособие.

Даже после прекращения карьеры чиновник сохраняет по отношению к государству обязательства сдержанности и беспристрастности. Последнее выражается в запрете на занятие некоторыми видами частной деятельности.

Очень важная черта французской госслужбы - корпоративная связанность ее членов, особенно в высшем эшелоне, т.е. в категории "А". Помимо формальных моментов, этот круг людей объединяют сознание принадлежности к административной элите государства и многолетние неформальные связи. По сути, категория "А" делится на ряд неформальных "корпусов" ("grand corps"): Финансовая инспекция. Государственный Совет, Счетная палата, дипломатический корпус и корпус префектов, - попадая в которые, люди остаются их членами на протяжении всей своей карьеры, даже если переходят на работу в частный сектор. Источником пополнения этих корпусов является прежде всего Национальная школа администрации (Ecole Nationale d' Administration) и в меньшей степени - Политехническая школа (Ecole Polytechnique)¹⁶. Эти люди оказывают значительное влияние на политическую жизнь страны и часто сами входят в состав правительственных кабинетов. Словом, корпоративность, даже не без элементов кастовости, - характерная черта французской госслужбы.

Зарубежный опыт гос. Управления в федерат. гос-вах.

Федерация (лат. foederatio — объединение, союз) — форма государственного устройства, при которой части федеративного государства являются государственными образованиями, обладающими юридически определённой политической самостоятельностью.

Семь из восьми крупнейших государств мира имеют федеративное устройство. Их общая территория охватывает половину всей площади Земли, а население превышает 1,5 млрд. человек. Всего в мире насчитывается 26 федеративных государств, занимающих 51,8% поверхности Земли, жители которых составляют 39% мирового населения. Среди них два крупных североамериканских государства - США и Канада, европейские - ФРГ, Австрия, Швейцария, Бельгия, ряд государств Афро-Азиатского региона (Индия, Танзания, Объединенные Арабские Эмираты, Папуа - Новая Гвинея и др.).

Федерация как форма государственного устройства обладает рядом специфических признаков:

1. Федерацию составляют государственные образования (штаты в США, Мексике, Индии, Австралии, земли в ФРГ и Австрии, провинции в Канаде, кантоны в Швейцарии), которые имеют статус субъектов федерации с собственным административно-территориальным устройством и собственной организацией власти. Эти образования обладают собственной компетенцией.

2. В отличие от унитарного государства территория федеративного государства не представляет собой единого целого. Она состоит, как правило, из территорий субъектов федерации.

3. Субъекты федерации не являются государствами в собственном смысле слова, они не обладают суверенитетом, хотя он формально провозглашается в некоторых федерациях. Субъекты федерации, как правило, либо полностью лишены права участия в международных отношениях (Австрия), либо их внешнеполитическая компетенция сильно ограничена и осуществляется под контролем федерации (США, Канада, ФРГ, Швейцария). Как правило, она касается вопросов, отнесенных к компетенции субъектов федерации и не затрагивает сферу политических отношений.

4. В большинстве зарубежных федераций наряду с общефедеральной конституцией и общефедеральными законами действуют конституции и законы субъектов федерации (США, ФРГ, Канада, Австрия, Швейцария и др.). При этом обеспечивается верховенство федеральной конституции и федеральных законов.

5. В большинстве зарубежных федераций наряду с федеральным гражданством существует и гражданство субъектов федерации. Следует, однако, иметь в виду, что речь идет не о наличии двойного гражданства, а о двух уровнях гражданства одного государства. Предпосылкой получения гражданства субъекта федерации является наличие общефедерального гражданства.

6. Отличительным признаком федеративного государственного устройства является двухпалатная структура парламента. В прошлом имели место однопалатные парламенты при федеративном государственном устройстве (например, в Пакистане по Конституции 1962 г.).

В настоящее время бикамерализм (двухпалатная внутренняя структура парламента) принят практически во всех федеративных государствах (исключение — Федеративная Республика Коморские острова, где существует однопалатный парламент). При этом нижняя палата повсеместно- орган общенационального представительства и формируется путем выборов по территориальным избирательным округам. Верхняя палата, напротив, может быть выборной или невыборной, она обеспечивает представительство субъектов федерации. При этом в одних странах (США,Австралии, Бразилии, Мексике, Швейцарии и др.) устанавливается равное представительство субъектов федерации в верхней палате, в других (ФРГ, Канаде, Индии, Австрии) представительство субъектов федерации в верхней палате определяется в зависимости от численности населения в том или ином субъект государства.

7. В федеративном государстве наряду с федеральной системой законодательной, исполнительной и судебной власти существуют системы законодательной, исполнительной и судебной власти субъектов федерации. Порядок их организации и компетенцию определяют, как правило, конституции субъектов федерации.

Если законодательные органы субъектов федерации действуют строго в рамках компетенции этого субъекта, то исполнительная власть обладает более широкой компетенцией.

При этом субъект федерации не имеет права выхода из состава федерации (сецессии) и, как правило, не может быть субъектом международных отношений. Субъекты федерации могут иметь различные наименования, которые, как правило, определяются историческими или правовыми факторами: штаты, провинции, республики, земли или федеральные земли (как в Германии и Австрии) и иное. Федерацию следует отличать от конфедерации, которая является международно-правовым союзом суверенных государств. Однако на практике различить правовую природу тех или иных образований бывает весьма затруднительно. Например, в науке до сих пор нет единого подхода к тому, что представляет собой Европейский Союз1.

Особенности регионального управления в федеративных государствах

Субъекты федерации реализуют свою компетенцию через собственные органы власти и управления. Система органов власти и управления субъектов федерации регулируется либо союзными конституциями (Индия, кроме штатов Джамму и Кашмир и Сикким), либо чаще конституциями этих государственных образований (США, Мексика, Аргентина, ФРГ, Швейцария). Австрийская конституция устанавливает основы системы власти и управления в землях, а конституции земель содержат нормы, подробно регулирующие их организацию и деятельность.

Форма правления субъектов федерации, как правило, идентична той, что существует в центре. Например, если США являются президентской республикой, то и штаты, составляющие федерацию, также организованы по модели президентской республики. Другой пример — ФРГ, которая является парламентарной республикой. Соответственно, государственная власть в ее землях организована по тому же принципу. Однако из этого правила есть исключения. Так, в федеративных государствах - монархиях (Канада, Бельгия, Австралия) субъекты федерации имеют республиканскую форму правления, а в странах, где субъекты федерации являются монархиями, организация центральной власти имеет республиканские признаки (Малайзия, ОАЭ).

Все государственные образования (штаты, провинции, земли, кантоны), являющиеся членами союза, как правило, имеют собственные выборные законодательные органы. Эти законодательные органы могут быть как однопалатными, так и двухпалатными.

В ряде стран (Мексика, Венесуэла, Австрия, Швейцария) законодательные органы всех субъектов федерации являются однопалатными. В ФРГ все земельные парламенты - ландтаги, кроме Баварии, являются однопалатными.

Аналогичная картина и в Канаде, где двухпалатную структуру имеет парламент франкоязычной провинции Квебек, а парламенты остальных провинций страны являются однопалатными.

В США и Австралии, напротив, во всех штатах (кроме Небраски в США и Квинсленда в Австралии) образованы двухпалатные законодательные собрания. В Аргентине двухпалатная структура действует в 10 провинциях из 22, а в Индии — в 5 штатах из 22.

Обычно однопалатные законодательные органы и нижняя палата двухпалатного парламента избираются тем же способом, что и федеральный парламент. Но в некоторых федерациях (например, в США, Канаде, ФРГ) государственные образования - члены федерации сами устанавливают нормы местного избирательного права, которое в одних странах может быть более демократичным (например, с более низким возрастным цензом для пассивного избирательного права), а в других — менее демократичным (например, благодаря введению ценза оседлости), чем при выборах федеральных органов.

Компетенция, внутренняя организация и процедура деятельности парламентов субъектов федерации в целом аналогична той, что имеет место в федеральных представительных органах. У местных законодательных органов обычно есть собственные наименования, так, например, в США и в Индии они именуются легислатурами, в ФРГ и Австрии - ландтагами, в Швейцарии - кантональными собраниями и т. п. Кроме того, в Швейцарии в небольших кантонах законодательная власть осуществляется собираемыми ежегодно общими собраниями граждан кантона. Они именуются ландесгемайнде (нем. — земельная, краевая община). В этом случае выборный представительный орган кантона лишь подготавливает проекты решения для этого собрания.

Органы управления субъектов федерации образуются в соответствии с теми правилами, которые присущи президентским и парламентарным формам правления. В президентских республиках (США, Мексике, Аргентине и др.) исполнительный орган формируется внепарламентским путем и не несет ответственности перед представительным органом субъекта федерации за свою деятельность. Так, в США администрацию штата возглавляет избираемый прямыми выборами губернатор (только в штате Миссисипи он избирается выборщиками), отношения которого с легислатурой штата в принципе такие же, как и отношения Президента с конгрессом США.

В кантонах Швейцарии правительство не несет парламентской ответственности перед кантональным собранием, его правовой статус и взаимоотношения с выборным законодательным органом аналогичны статусу и взаимоотношениям федерального правительства с парламентом страны.

В федерациях с парламентарной формой правления (Канада, ФРГ, Австрия, Индия) исполнительный орган земли, провинции, штата формируется парламентским путем и несет перед законодательным органом ответственность за свою деятельность. Субъекты некоторых таких федераций имеют высшее должностное лицо, выполняющее функции главы этого государственного образования (губернатор — в штатах Индии, за исключением штата Джамму и Кашмир, где он именуется президентом, лейтенант-губернатор в провинциях Канады, губернатор — в Австралии). Там же, где такое должностное лицо не предусмотрено местными конституциями, его функции возложены на главу правительства субъекта федерации (например, на премьер-министра в землях ФРГ).

Конституции некоторых федеративных государств предусматривают возможность заключения соглашений (в Швейцарии они именуются конкордатами) между федерацией и ее субъектами по вопросам, отнесенным к их компетенции. Так, согласно конституции Австрии заключение соглашений между федерацией и землями возложено в зависимости от их предмета на федеральное правительство или на федеральные министерства. При этом соглашения, обязательные для федеральной законодательной власти, требуют согласия парламента и соблюдения процедуры, установленной для принятия федеральных конституционных законов. Основной закон ФРГ предусматривает договорное сотрудничество федерации и земель лишь в области образования и науки. В Бразилии для установления сотрудничества между союзом и его членами необходимо издание дополнительного закона.