§ 1. Модификации систем управления социокультурной деятельностью

Утвердившись в том, что социокультурная деятельность под­вержена внешнему управлению и регулированию, обладает большим внутренним потенциалом саморегуляции и саморазвития, ее можно представить одновременно и объектом, и субъектом управления. В связи с этим, возникает необходимость более глубоко рассмотреть ее внутреннюю структуру и процессы, происходящие в ней на федераль­ном, региональном и муниципальном уровнях.

Ресурс социокулътурной деятельности

Признавая возможность и необходимость управления социокультурной деятельностью, целесообразно обратиться к основным компонентам самой социокультурной деятельности как пред­мета управления.

Прежде всего следует отметить, что социокультурная деятель­ность имеет собственную материальную базу, где протекают социо­культурные процессы (учреждения культуры и искусства различных типов, объединения и организации, структуры социальной помощи и защиты населения, реабилитационные, оздоровительные, медико-социальные комплексы и т.д.). Она осуществляется на основе научной теории, которая апробирована и подтверждена практикой, следова­тельно, имеет научную базу.

В арсенале социокультурной деятельности имеется богатый на­бор собственных методов, методик, технологий и средств реали­зации своих целей и задач, что свидетельствует о наличии проверен­ной методики. В социокультурной деятельности широко используют­ся разнообразные уникальные формы социокультурных процессов.

В социокультурной деятельности участвует большая армия специалистов, менеджеров различных направлений и специализа­ций, в течение многих десятилетий выработалась система подго­товки и переподготовки кадров в вузах культуры и искусств, одно­именных средних специальных заведениях.

И, наконец, в социокультурной деятельности накоплен огром­ный практический опыт работы с людьми. Все это указывает на то, что социокультурная деятельность является не только целостным многогранным объектом и субъектом деятельности и управления, но и представляет собой теоретическую и прикладную дисциплину, пред­метом которой являются социокультурные процессы по сохранению, распространению и потреблению социокультурных ценностей, услуг и управление ими. Как известно, суть и смысл всяких управленческих усилий организаций направлена на человека.

Цель социокультурного управления - создание условий для реализации и сочетания интересов всего массива действующих в со­циокультурной сфере субъектов: граждан, групп населения, самоорга­низующихся формирований, творческих коллективов, объединений, организаций и учреждений, социальных институтов, специалистов для эффективного взаимодействия в развитии социокультурных процес­сов, улучшения жизни людей. Ближе всего к человеку находятся ре­гиональные социокультурные институты.

Следовательно, здесь сосредоточены проблемы и решения, трудности и успехи, здесь следует искать разгадку противоречивых тенденций и оптимальных решений управления социокультурной дея­тельностью. Главным субъектом управления является личность, вы­ступающая и заказчиком, и творцом, и исполнителем культурной по­литики и управления и в теории, и на практике. В современных усло­виях государство практически утратило роль законодателя в культуре, передав эту функцию в значительной мере субъектам Федерации.

Благоприобретенная возможность определять свою собствен­ную культурную политику, осуществлять управление социокультур­ной системой дает возможность эффективнее использовать ее потен­циал.

Система взаимоотношений центра и регионо

Координация действий управленцев достигается в большей степени не за счет предписаний сверху, а за счет их профессиональной типовой подготовки, за счет высоких единых стандартов квалификации управлен­цев, работающих на различных участках управленческой иерархии. Более всего проявляется эта тенденция на низшем уровне реализации управленческих решений.

По опубликованным данным, только 44% решений, поступив­ших в комитеты и отделы культуры районов, выполняются, и то лишь частично, а стратегические решения, ориентированные на развитие отрасли, спускаемые Федеральным агентством по культуре и кинема­тографии в регионы, реализуются не более чем на 20%.

Это говорит о том, что управленческие решения, проходящие по отраслевым каналам, не оказывают сколько-нибудь существенного влияния на содержательную и организационную стороны социокуль­турной деятельности, находя свое отражение по преимуществу в их "бумажной" активности.

Административный аппарат считает, что только он имеет право на выражение и реализацию общественных интересов в вопросах со­циокультурного развития, часто слабо представляя цели, конкретные задачи и пути этого развития в условиях конкретного региона. Взаимодействовать с другими субъектами социокультурной деятельности как с партнерами, а не как с подчиненными или пассивными адреса­тами, управленцы не умеют и не желают (в силу ведомственной при­верженности), к тому же нет и реальных организационных, экономи­ческих, правовых механизмов для такого партнерского взаимодейст­вия.

В данной модели функции управления развитием социокуль­турной сферы формально призваны выполнять территориальные ор­ганы управления: комитеты по культуре областей, краев, районов, го­родов.

Однако отраслевой подход к управлению реально осуществлял­ся снизу вверх, фактически превалировал над территориальным. Все территориальные органы управления отвечают в основном за работу подчиненных им учреждений культуры.

Протекающие в пределах территорий социокультурные процес­сы, учет интересов многообразных субъектов в этих процессах оста­ются за пределами какого-либо внимания и целенаправленного регу­лирования.

Приверженность к административно-отраслевому руководству отталкивает от управленцев тех, кто прямо им не подчинен. В резуль­тате усиливается недоверие и взаимная отчужденность между управ­ленцами и творцами, управленцами и творческой интеллигенцией, культурозащитниками.

Отсутствие конструктивного взаимодействия различных субъ­ектов социокультурной деятельности в регионе негативно сказывается на интересах как всей территориальной общности в целом, так и раз­личных слоев населения.

Такая модель управления, основанная на административно-отраслевом принципе, выявила свою неспособность обеспечить необ­ходимые условия для саморазвития социокультурной жизни в обще­стве, для привлечения деятелей культуры, носителей новых идей, инициатив, к конструктивному взаимодействию всех субъектов со­циокультурного процесса.

К началу 80-х годов в стране получила распространение ини­циируемая партийными органами практика разработки территориаль­ных планов социокультурного развития на уровне области, района, города, в которых делалась попытка создания организационных структур, координирующих в масштабе территории деятельность уч­реждений культуры различных типов и ведомственной принадлежно­сти.

В результате такой централизации повсеместно в стране были созданы библиотечные, клубные, музейные системы, культурно-спортивные комплексы, общественные советы, в которых участвовали, на­ряду с учреждениями культуры, образовательные учреждения, спор­тивные организации, военкоматы, добровольные общества, любитель­ские объединения, домоуправления и ЖЭКи, социальные отделы предприятий, профсоюзные организации и т.д. Однако отдача от та­кой централизации была низка.

По существу содержание комплексных планов социокультурно­го развития сводилось к установлению показателей развития сети уч­реждений культуры в регионе, традиционно используемых показате­лей обслуживания ими населения и показателей обеспеченности уч­реждений культуры материальными ресурсами и специалистами.

Такой "комплексный" подход в планировании, по сути дела, сводился к объединению в один документ (разрабатываемый по тра­диционной отраслевой схеме планирования) всех планов развития уч­реждений социокультурной сферы. При этом организационно-управ­ленческие нововведения имели преимущественно характер добавле­ния координирующих функций к уже существующим, что реально не изменяло принципов управления в социокультурной сфере.

Поиск и экспериментальная апробация моделей организации управления социокультурной деятельностью продолжаются и сегодня. Особенно заметны различного рода реорганизации в виде слияния и разъединения органов управления культурой, кинематографии, физ­культуры и спорта, печатью, средствами массовой информации на различных уровнях управления.

В 1988 году республиканские министерства культуры объеди­нились с комитетами по кинематографии, а на областном уровне управления культуры подчинили себе управления киносети и кино­прокат. В дальнейшем из структуры Министерства культуры кинема­тография выделяется опять в самостоятельный орган, то же происхо­дит и на нижних "этажах" управления. Спустя некоторое время в со­став Министерства культуры вливается новая отрасль - туризм, а че­рез год выделяется в самостоятельную структуру.

Ситуация в социокультурной сфере

Современная, гибкая и маневренная, экономически обоснованная региональная социокультурная политика и управление определяют новую стратегию и тактику использования средств и возможностей разнопрофильных социокультурных институтов, дают возможность регулировать про­цесс перераспределения функций и объемов социокультурных услуг между ними, рационально использовать материально-техническую ба­зу, кадровые ресурсы. Региональное управление нацелено на под­держку и развитие социальной и культурной жизни, сохранение культурной самобытности, культурно-творческого наследия, традиционно-национального своеобразия, поддержку талантов, формирование национально-территориальной творческой интел­лигенции.

Указанные приоритеты управления социокультурной деятель­ностью безусловно далеки от идеальных, но и они реализуются не­лучшим образом.

По данным некоторых исследований, большая часть работников культуры и населения нелицеприятно характеризуют современную социокультурную ситуацию.

Председатели комитетов и заведующие отделами культуры рай­онов, например, так оценивают условия, в которых находятся учреж­дения культуры: терпимые - 57%, скорее нетерпимые - 27%, совер­шенно нетерпимые - 12%, и только 6% руководителей дали хорошую оценку.

Мотивы оценок: текучесть кадров, снижение числа работающих специалистов, закрытие учреждений культуры, отсутствие средств на содержание и зарплату, инструменты, костюмы, мероприятия, ремонт и т.д. Большинство работников культуры считают, что социокультур­ная сфера не может являться областью рыночных отношений.

Но и приверженцы предпринимательской деятельности в сфере культуры свои замыслы не могут реализовать ввиду отсутствия суще­ственных прибыльных видов деятельности в учреждениях культуры.

Вместе с тем, актуальность и необходимость организационно-управленческой реорганизации продолжают оставаться высокими.

Во-первых, произошла реальная децентрализация управления, законы рыночной экономики, экономические методы управления рас­пространились и на социально-культурную сферу, созданы внешние условия и внутренние побудительные стимулы к реорганизации управления, ее развития на всех уровнях.

Скажем, по законодательству о местном самоуправлении регио­нальные и местные администрации вправе самостоятельно выбирать формы управления комплексом организаций социокультурной сферы исходя из конкретных условий своих регионов и целей, выдвигаемых местными органами власти.

Во-вторых, социокультурная деятельность сегодня перестала отождествляться лишь с деятельностью учреждений культуры и ис­кусства, как это было с культурно-просветительной работой, и пере­росла рамки, устанавливаемые отраслевыми структурами, она не мо­жет больше "вмещаться" в ведомственную структуру, определяемую как "культурная деятельность". Социокультурные проблемы предста­ют сегодня в более широком аспекте, так как именно в них пересекаются и взаимодействуют интересы самых разных субъектов, дейст­вующих в этой сфере.

Например, на фоне возрождения национального самосознания повсеместно создаются национально-культурные общины, цен­тры национальной культуры, активно расширяют свое влияние в сфере образования, культуры, в вооруженных силах религиозные организации, неформальные общества и объединения людей беско­рыстно занимаются восстановлением памятников истории и культуры, участвуют в экологических программах, создают не­традиционные лечебно-оздоровительные, реабилитационные группы.

Очевидны новые явления в социокультурной ситуации, когда в традиционные сферы деятельности учреждений культуры вли­ваются коммерческие, предпринимательские структуры, конкури­рующие с государственными учреждениями (ночные клубы, аква-парки, развлекательные, спортивные, оздоровительные центры, рекламные агентства, продюсерские центры, частные кинотеат­ры, концертные залы, картинные галереи и т.д.).

Сложное переплетение и столкновение интересов различных субъектов порождают множество проблем в развитии социокультур­ной сферы, часто переходящих в открытую конфронтацию, особенно там, где речь идет о материальной базе и финансировании.

Типичным явлением стали коллизии, возникающие по поводу использования зданий культурного назначения, когда на них претен­дуют и отраслевые органы управления, работники учреждений куль­туры, стремясь сохранить или открыть в них после реставрации музей, клуб, библиотеку, выставочный или концертный зал или передать об­ществу охраны памятников, а религиозная местная община прилагает усилия, чтобы вернуть эти помещения церкви.

Не менее серьезные трудности возникают и при выборе приори­тетов в распределении материальных и финансовых ресурсов. Необ­ходимо решить дилемму: продолжать поддерживать деятельность уч­реждений культуры, которые утратили популярность у населения, ис­черпали свой творческий потенциал, обветшали и устарели морально и физически, либо перераспределить ресурсы, помещения, финанси­рование, кадры в пользу новых перспективных коллективов и органи­заций.

В первом случае верх берут традиционные модели управления, когда решения принимаются в аппарате администрации, односторонне ориентированные на интересы государственных учреждений культу­ры, а не в пользу множественности субъектов социокультурной дея­тельности.

В третьих, в организационно-управленческой системе (которая еще полностью не сформировалась и находится в стадии реорганиза­ции) отчетливо видны две объективные основные тенденции развития социокультурной сферы.

Одна из них связана с трансформацией собственно управленче­ских технологий, утратой реальной функции централизованного кон­троля и нормирования и наделением управленческого персонала на местах правом самостоятельного принятия решений, как оперативно­го, так и стратегического характера, действующих в отрасли, а другая тенденция связана с изменением роли субъектов социокультурной системы в жизни общества.

Современная система федерального управления

Первая тенденция определяется Указом Президента РФ от 09.03.04 № 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти упразднены Министерство культуры Российской Федерации, Министерство РФ по делам печати, телерадиовеща­ния и средств массовых коммуникаций, Федераль­ная архивная служба России и создано Министерство культуры и мас­совых коммуникаций Российской Федерации. В ведении нового мини­стерства находятся:

• Федеральное агентство по культуре и кинематографии;

• Федеральное агентство по печати и массовым коммуникациям;

• Федеральное архивное агентство;

• Федеральная служба по надзору за соблюдением законода­тельства в сфере массовых коммуникаций и охране культурного на­следия.

Идея подобной структурной реорганизации выглядит вполне логично, поскольку создание одного министерства должно было уст­ранить ведомственные преграды и обеспечить комплексный подход к решению вопросов культуры.

Однако разделение сфер деятельности министерства и подве­домственных ему федеральных агентств и федеральной службы обер­нулось чисто механическим суммированием функций ведомств и еще большей ведомственной разобщенностью.

Ожидаемой функциональной гармонизации процессов выработ­ки культурной политики, нормативно-правового регулирования, управления государственным имуществом и надзора в данной сфере не произошло.

Нет ничего более нелепого, когда главный менеджер организа­ции - министр культуры не имеет полномочий распоряжаться средст­вами, выделяемыми федеральным бюджетом на развитие культуры страны, и вынужден по этим вопросам каждый раз обращаться в подведомственное ему Федеральное агентство по культуре и кинемато­графии, где сосредоточены финансы. Изъяны двоевластия федераль­ных исполнительных органов культуры уже "хорошо" ощутили на се­бе территориальные органы власти и местные учреждения культуры. Подобного рода изменения в управленческих структурах, без сомне­ния, дестабилизируют ситуацию в сфере культуры, да и в других ре­формируемых смежных сферах.

Непродуманные частые изменения управленческих структур ве­дут лишь к постоянному перераспределению прав и обязанностей в рамках самой административной системы управления.

Как правило, они не оказывают никакого влияния, кроме нега­тивного, на содержание и способы деятельности и самих органов управления, и, тем более, на управляемые ими организации и характер их работы с населением и другими субъектами социокультурной дея­тельности.

Из сказанного можно сделать определенный вывод. Большая часть проблем отраслевого управления, устранение внутренних анта­гонизмов между различными структурами управления могут быть ре­шены не только за счет слияния или размежевания структур, но и путем изменения характера взаимоотношений между социокуль­турными учреждениями и вышестоящими организациями.

В условиях рыночной экономики характер таких взаимоот­ношений как внутриведомственных, так и межведомственных обретает форму экономически выгодных заказов, целевого финан­сирования, экономической и хозяйственной самостоятельности всех субъектов социокультурной деятельности.

Смысл такого организационно-управленческого подхода зало­жен в стремлении обеспечить систему отраслевого управления ре­альными экономическими рычагами управления, расширить ее ре­сурсную базу, увеличить возможности привлечения и использова­ния внебюджетных поступлений, что позволит маневрировать ресурсами между различными направлениями деятельности, объ­ектами культуры и исключить бесчисленное количество инструк­ций, указаний и предписаний, ограничивающих экономические и ор­ганизационные свободы субъектов социокультурной деятельно­сти.

Процесс формирования новой модели управления на федераль­ном уровне еще далек от своего завершения и делать окончательные выводы о ее эффективности пока рано.

По мере стабилизации социально-экономической ситуации в стране, углубления рыночных преобразований в системе социокуль­турного управления стали неизбежно закрепляться новые реалии - наличие множественности субъектов культурной политики и управле­ния, новые формы, подходы, новые организационные пространства партнерского, конструктивного взаимодействия всех субъектов со­циокультурного процесса.

Формы регионального управления

Социально-культурная среда любого субъекта Федерации всегда имеет конкретные оценочные показатели. Качество социокультурной сферы определяется разветвленностью сети учреждений культуры и их материальным состоянием, нали­чием кадров культуры и их социальным статусом в регионе.

Деятельность учреждений культуры характеризуется также и социально значимыми социокультурными проектами, и уровнем раз­вития самодеятельного творчества, и вниманием руководителей об­ласти к культуре, методами управления, и, что особенно важно, оцен­ками населения социокультурной ситуации в области и другими кон­кретными показателями. Преимущества регионального управления социокультурной сферой заключаются в том, что здесь имеется воз­можность разработать такую модель менеджмента, которая будет строиться на приоритетах:

• учет специфики исторического развития области (края, окру­га);

• опора на традиции, национальные и конфессиональные черты народа, проживающего на территории;

• развитость социокультурной инфраструктуры, активности и творческого потенциала населения;

• наличие профессиональных кадров, способных развивать со­циокультурный потенциал региона, спрос и удовлетворение культур­ных потребностей, информированности и образования.

Предметная конкретизация приоритетов в управлении социо­культурной деятельностью, которая могла бы очерчивать контуры вполне определенной оптимальной модели управления содержанием социокультурных процессов, может проявляться в виде реализации организационно-управленческих шагов социокультурного развития.

1. Принятие в каждом субъекте Федерации закона о социокуль­турном развитии в качестве законодательной базы устойчивого раз­вития культуры, искусства, социальной сферы региона.

2. Организация выпуска периодического издания "Социокуль­турное развитие региона" под патронажем администрации и органов управления культурой.

3. Создание при администрации всех уровней общественных со­ветов по культуре, социальному развитию, объединяющих представи­телей общественных организаций, политических партий и движений, религиозных концессий, с целью координации и поддержки духовно-нравственной жизни в регионе.

4. Реализация в полном объеме "Основ Законодательства РФ о культуре", в которых закреплена доля расходов на культуру региона не менее 6 % средств местных бюджетов.

5. Создание "Независимого фонда культуры" для поддержки культурных инициатив, творческих и научных талантов, с помощью субсидий населения, предпринимателей, общественных движений и политических партий.

6. Разработка и внедрение инновационных методов управления социокультурной, культурно-досуговой деятельностью адекватно за­просам населения, в том числе социально незащищенных слоев.

7. Восстановление объектов храмового зодчества, возрождение народных промыслов, создание природно-культурных заповедников.

8. Вовлечение в социокультурную сферу исторического, куль­турного наследия региона, музейных, архитектурных, художествен­ных, литературных фондов, фольклора.

9. Создание научно-общественных институтов регулирования научных исследований в области культуры, социального развития.

10. Финансирование программ социокультурного развития, образовательных программ подготовки специалистов культуры, приобщение детей и молодежи к народной художественной культуре.

В число приобретенных направлений управления социокуль­турной деятельностью, таким образом, входит:

• создание механизма эффективной реализации законов в облас­ти культуры и искусства;

• закрепление статуса работников культуры;

• в сфере профессионального образования: расширение специа­лизаций в подготовке кадров, разработка инновационных программ и методов обучения;

• реорганизация системы управления социокультурной сферой, взаимоотношений "центра и периферии", развитие федерализма;

• выравнивание социокультурного развития территорий, регио­на, обмен культурной продукцией между территориями, регионом и центром;

• государственная поддержка культурной самобытности регио­нов, широкого доступа всех социальных групп к культурным ценно­стям;

• установление налоговых льгот социокультурным учреждени­ям, материальная поддержка культуры средствами предприниматель­ской деятельности, бюджетных и внебюджетных источников, фондов и ассоциаций, меценатов, спонсоров, юридических лиц.

Федеральный закон от 06.10.03. № 131-ФЗ "Об общих принци­пах организации местного самоуправления в Российской Федерации" как раз и преследует цель повышения эффективности государственно­го и муниципального управления, в том числе и в расходовании бюд­жетных средств.

Самоуправление предоставляет регионам возможность само­стоятельно выстраивать модель управления культурой. Важно, чтобы субъекты региональной власти умело использовали эту самостоятель­ность.

Имеется в виду, что, согласно теории управления, любое изме­нение организационной структуры должно вытекать из уточнения функций органов управления, а уже потом уже, в зависимости от функций, создаются и сами органы управления.

Поступить иначе - создать орган управления, а затем разраба­тывать его функции - значит копировать малоэффективную модель управления культурой федерального уровня.

Контрольные вопросы и задания

1. Ресурсы социокультурной деятельности.

2. Эволюция управленческих отношений центра и регионов.

3. Современная ситуация в социокультурной сфере.

4. Система федерального управления в культуре.

5. В чем заключаются приоритеты региональных органов управления?

6. Закон о местном самоуправлении и разграничение полномочий в муници­пальных уровнях управления культурой.