§ 3. Мировая практика финансирования культуры и отечественные реалии

К началу 2007 года Россия практически преодолела многие пре­пятствия к вступлению во Всемирную торговую организацию. Можно полагать, что наша страна стала равноправной участницей европейско­го и мирового экономического пространства.

Это актуализирует проблему финансирования учреждений куль­туры не только с учетом отечественной практики, но и в контексте уже европейского и мирового опыта. Как же обстоят финансовые дела уч­реждений культуры и искусства в передовых мировых державах?

Европейская модель финансирования культуры

Мировая практика материальных взаимоотношений государства и культуры имеет две модели: первая модель - это модель европейская, вторая - американская. Поскольку Россия стремится войти в общеевропейское пространство, освоить передовые технологии в экономике, соответствовать европейским стандартам, осознает себя причастной к европейской и мировой культуре, логично предположить, что и отно­шения государства с отечественной культурой должны соответство­вать европейской модели.

В большинстве европейских стран культура преимущественно финансируется государством: во Франции - на 100 процентов, а Авст­рии федеральная и муниципальная, включая городскую, часть бюджета организаций культуры составляет от 75 до 100 процентов их бюдже­тов.

В Англии применяется комбинированное финансирование - го­сударственная поддержка и спонсорство: государство оплачивает дея­тельность организаций культуры.

Ее объем составляет от 30 до 80 процентов, 40-50 процентов сво­их доходов учреждения культуры зарабатывают собственными силами (продажа билетов, услуги и т.д.), менее 10 процентов приходится на спонсорство.

В этой стране фирмы, которые спонсируют культуру и выделяют пожертвования, наделяются льготами, что приносит бизнесу дополни­тельные доходы.

Кроме того, поддерживая культуру, бизнес имеет и другие диви­денды:

• улучшается узнаваемость фирмы, ее товаров, имени, образа (брендинг);

• появляется возможность доступа к массовым и целевым ауди­ториям, увеличивается реализация продукции (маркетинг);

• активизируются отношения с потребителями и партнерами;

• развивается креативный потенциал сотрудников, формируется благоприятная производственная среда внутри фирмы;

• возрастает социальная ответственность, социальное инвестиро­вание, развитие связей с сообществом.

Наиболее успешно реализуются фандрайзинговые проекты тех учреждений и организаций культуры, в которых поставлены наиболее амбициозные, масштабные и долгосрочные цели. Девиз английских спонсоров гласит: "Поддерживая искусство, мы приносим пользу сво­ему бизнесу".

Существенная государственная поддержка учреждений культу­ры Австрии не вызывает у них потребности в фандрайзинговой работе. Более того, готовность бизнеса к установлению партнерских от­ношений с учреждениями культуры и поддержке долгосрочных и мас­штабных проектов намного больше, чем готовность учреждений куль­туры к сотрудничеству с бизнесом и фандрайзингу.

Американская модель финансирования культуры, радикально отличается от европейской системы поддержки культуры. Процентное соотношение вложений в культуру здесь выглядит следующим обра­зом: 5% - государственные субсидии, 95% - другие источники, поло­вину которых учреждения культуры зарабатывают самостоятельно; 15% бюджета формируется за счет частных лиц, 7% - корпорациями, 7% - фондами (Национальный фонд искусств и др.) и за счет других источников. Девиз филантропов в США - "Поддерживая искусство, мы помогаем сообществу".

Финансирование российских учреждений культуры

Перечисленные модели финансового обеспечения культуры далеко не исчерпывают возможные варианты финансирования отечественной культуры. Однако не следует забывать, что отечественные учреждения культуры существенно отличаются от зарубежных учреждений своей структурой, разнообразием, целевыми установками, содержани­ем работы, материальной базой, территориальным размещением, сис­темой финансирования и т.д.

Отечественная система учреждений социокультурной сферы, финансируемая государством, за многие десятилетия сформировала определенные отношения и ожидания со стороны населения, уровни культурных потребностей, запросов и т.д. У людей выработалась уве­ренность, что учреждения культуры как финансировались полностью из государственного бюджета, так и будут финансироваться всегда.

Считается, что учреждения культуры финансируются из государ­ственного бюджета и находятся в полной зависимости от учредителя.

Следует признать, что зависимость учреждений культуры от своего учредителя является абсолютной, но финансирование отнюдь не явля­ется полным.

Потребности учреждений культуры удовлетворяются лишь на 65%, причем структура выделяемых средств строго регламентируется статьями расходов: на заработную плату и коммунальные платежи -71%, улучшение материальной базы (ремонт зданий и оборудования, приобретение музыкальных инструментов и технических средств) - 16 %, развитие деятельности - 13%. Бюджетный кодекс, регламентирую­щий деятельность, не стимулирует заинтересованность учреждений культуры заниматься привлечением дополнительных средств, и вот почему. Согласно ст. 24 Федерального закона от 12.01.96 № 7-ФЗ "О некоммерческих организациях", предпринимательской деятельностью признаются:

• приносящее прибыль производство товаров и услуг, отвечаю­щих целям некоммерческой организации;

• приобретение и реализация ценных бумаг, имущественных и неимущественных прав;

• участие в хозяйственных обществах;

• участие в товариществах в качестве вкладчика.

Прибылью в соответствии с гл. 25 налогового кодекса РФ (Налог на прибыль организаций) признаются полученные доходы, в частности - от реализации продуктов (работ, услуг). Доходом признается эконо­мическая выгода в денежном выражении или натуральной форме, учи­тываемая в случае возможности ее оценки и в той мере, в которой та­кую выгоду можно оценить.

В соответствии с правовым статусом некоммерческих организа­ций, заключающимся в достижении социальных задач и не дающим права извлечения прибыли.

Налоговая база по налогу на прибыль учреждений культуры по­является в случае получения ими дохода от осуществления предпри­нимательской деятельности.

Критерием понятия "предпринимательская деятельность" учреж­дения культуры является экономическая выгода в денежной или нату­ральной формах,, учитываемая в случае возможности ее оценки.

Таким образом, законодатель разделяет средства, полученные от предпринимательской деятельности (а учреждения культуры могут заниматься ею для достижения уставных целей и задач, например, осуществлять продажу изданных книг) и из других источников (целе­вые, полученные на ведение уставной деятельности и содержание не­коммерческих организаций, полученные от основной деятельности, и др.). Законодатель, хотя и разделяет категории "доход" и "прибыль", закрепляя их в налоговом кодексе, однако во взаимной системной свя­зи с законодательством о налогах и сборах, эти экономические катего­рии нивелируются, что приводит к многочисленным судебным разби­рательствам и тяжбам

В результате такого положения, деньги, полученные в рамках государственных контрактов, в том числе и федеральных целевых программ, признаются средствами, полученными учреждениями культуры от предпринимательской деятельности и подпадающи­ми под обложение налогом на прибыль.

Следовательно, проблемы уплаты налогов на прибыль и на до­бавленную стоимость со средств, получаемых учреждениями культуры в рамках заключенных государственных контрактов (а также в виде грантов, пожертвований и других поступлений), возникают из-за несо­вершенства правового регулирования деятельности некоммерческих организаций.

Многозначность трактовок гл. 21 "Налог на добавленную стои­мость" и гл. 25 "Налог на прибыль организаций" НК РФ, вызывающих неопределенность и опасения работников учреждений культуры сдер­живают процессы привлечения дополнительных средств в эти учреж­дения. Учреждения культуры поставлены в жесткие рамки необлагае­мых налогом видов деятельности, в соответствии со ст 149 НК ФЗ, ви­дов услуг и работ:

• работы по производству кинопродукции организациями кине­матографии - подп. 21. п. 2;

• проведение образовательными учреждениями сферы культуры семинаров, мастер-классов, и других образовательных акций такого вида - подпункт 14.п. 2;

• выполнение научно-исследовательских и опытно-конструктор­ских работ за счет средств бюджетов и на основе хозяйственных дого­воров - подп. 16 п. 3;

• ремонтно-реставрационные, консервационные и восстанови­тельные работы, выполняемые при реставрации памятников истории и культуры, охраняемых государством - подп. 15 п. 2.

Сокращение бюджетной поддержки социокультурной сферы выну­дило учреждения культуры и искусства изыскивать новые внебюджетные источники финансирования и в первую очередь наращивать объемы платных услуг населению (часто в ущерб их общедоступности).

За период с 1998-2001 гг. общий объем внебюджетного финансиро­вания в этой сфере увеличился в три с половиной раза, в том числе по фе­деральным учреждениям - в 3,7 раза. Во всем объеме финансовых ресурсов сферы культуры эти поступления сегодня составляют 23,9%, в том числе по федеральным учреждениям - 35,4%.

Динамика роста внебюджетных доходов была обеспечена в основ­ном за счет повышения цены на билеты и замещения бесплатных куль­турных услуг платными. Например, с января 2007 года Эрмитаж повы­сил стоимость входных билетов для граждан России. Новая цена соста­вила 100 руб. против старой - 15 руб. Если не считать Музеев Кремля, Эрмитаж стал самым дорогим российским хранилищем художественных ценностей (на тот момент билеты в Третьяковскую галерею и Русский музей для взрослых граждан России стоили 50 руб.).

Однако стоит заметить, что посещение музея студентами и пен­сионерами остается бесплатным, плюс нововведение - в первый четверг каждого месяца бесплатным будет вход для всех. Свободное посещение Эрмитажа в День музеев (18 мая) также сохраняется. Руководство Эрми­тажа объясняет более чем шестикратный рост цены необходимостью за­боты о бюджете музея.

Такая форма увеличения внебюджетных доходов не может суще­ственно изменить материальное положение учреждений культуры, тем более что большинство населения не в состоянии оплачивать даль­нейшее удорожание услуг и продуктов культуры.

Социальные последствия такой стратегии обернулись многократ­ным снижением посещаемости кинотеатров, театров, концертных залов, клубных учреждений, музейных экспозиций, привели к сокращению книжных фондов библиотек и дальнейшему разрушению недвижимых памятников истории и культуры, качественным изменениям в содержа­нии культурной деятельности и, как следствие, к росту деструктивных форм поведения, особенно в молодежной среде.

Как это ни парадоксально, но именно в рыночных условиях, начиная с 90-х годов, и позже, с принятием нового бюджетного законодательства, введения казначейской системы, экономическая самостоятельность учреж­дений упала даже ниже того уровня, который существовал в период пла­новой экономики.

Финансирование по результату

В концепции бюджетирования учреждений культуры ориентированного на результат (БОР), впрочем, как и всей бюджетной сферы, за тек­стом отчетливо просматриваются реальные цели государства снять с себя социальные обязательства и вывести имуще­ство и финансовые средства бюджетных учреждений на рынок. А это не имеет отношения ни к бюджетированию, ни к ориентирам, ни к ре­зультатам. Этого не могут не видеть и руководители учреждений куль­туры.

К этому добавляются и традиционные мотивации руководителей, опирающиеся преимущественно на идеализированные представления: общественная значимость профессии, ответственность миссии, любовь к своему делу и т.д. Отсюда возникает непростой вопрос: кто будет ориентировать бюджет на результат, если руководитель в этих резуль­татах не заинтересован, а государство ориентировано только на уреза­ние бюджета?

В современном российском обществе общим фоном проблем бюджетной сферы стал кризис взаимного доверия. Между тем именно социально-культурная сфера выступает одним из мощных механизмов сдерживания распространяющегося кризиса доверия в обществе, под­держки, воспроизводства и трансляции базовых ценностей культуры. Учреждения культуры и искусства, несмотря на огромные материаль­ные трудности, разлагающее влияние средств массовой информации, продолжают выполнять свою миссию формирования нравственности, моральных норм, идеалов добра и доверия, скрепляют население тер­ритории страны, объединяя его в общество, социум.

Именно эта проблема и должна стать предметом оценки деятель­ности бюджетных учреждений культуры, тогда и вопрос о результатах деятельности станет очевидным для всех.

Проблемы финансирования учреждений культуры и механизмы управления в социокультурной сфере многие десятилетия являются предметом дискуссий, экспериментов, проб и ошибок, но так и не на­шли своего решения. А значит, и в будущем всему культурному сооб­ществу, властным структурам предстоит искать приемлемые решения. Одно из таких решений предлагается в концепции финансирования по результату, и которое представляет собой широкое "поле" для про­фессионально-аналитического осмысления специалистов-практиков и будущих менеджеров социально-культурной деятельности.

Речь идет об эффективности работы, о соотношении затрат и ре­зультатов деятельности. Эффективность может быть представлена экономическими показателями ~ сколько и какого качества услуг культуры предоставлено на рубль затрат, и социальными результа­тами - очевидная общественная значимость культурных услуг, воз­вышения культурных потребностей и запросов населения, формирова­ния культуры личности, замеряемых в реальных и отложенных резуль­татах.

Специалисты культуры уже столкнулись с тем, что введенный Закон № 131-ФЗ коренным образом изменяет административную структуру, компетенции и ресурсную базу учреждений культуры.

Разделение полномочий, формирование структуры и обеспечение объемов услуг культуры поставлены в прямую зависимость от воз­можностей местного бюджета, иначе говоря, сеть учреждений культу­ры не рассматривается в качестве установленной нормы, ее структура зависит от возможностей местного бюджета.

Вся ответственность за деятельность муниципальных учрежде­ний культуры ложится на местные органы власти, им же предоставле­ны полномочия по осуществлению формирования культурной полити­ки, ведения собственности, финансирования, развития или сокращения сети.

По данным Министерства культуры и массовых коммуникаций в ведении федерального министерства в настоящее время осталось 0,4% сети учреждений культуры страны, 2,6% находятся в ведении област­ных, краевых, республиканских органов культуры, и 41% учреждений клубного типа отнесено к муниципальным поселениям.

Таким образом, в муниципальное ведение отошло 121933 учреж­дения культуры, что составляет 97% всех учреждений культуры Рос­сийской Федерации. Разграничение бюджетов на федеральный, регио­нальный, муниципальный и поселенческий принципиально меняет по­рядок финансирования учреждений культуры.

Централизованное финансирование по смете из районного бюд­жета на содержание учреждений культуры заменяется финансировани­ем за счет бюджета поселений. Каков он, этот бюджет? Определить несложно. Практика показывает, что бюджет муниципальных образо­ваний составляет только 30% от потребности и покрывается за счет консолидированного бюджета района, с использованием государст­венных дотаций, субсидий и т.д.

Передача недвижимого имущества, кадров и других ресурсов из ведения района в поселения, где нет экономики, социальной инфра­структуры, но проживает 30% населения России, ставит под угрозу существование сети учреждений культуры, концертной, выставочной и других видов культурной деятельности, ведет к ликвидации творче­ских коллективов, свертыванию процессов духовного развития, фор­мирования культурной среды, сохранения культурных традиций и т.д.

Реальность такого прогноза усугубляется Федеральным законом "О государственном и муниципальном имуществе", в котором пропи­сано, что все уровни власти должны формировать свою собственность исключительно для осуществления функций, возложенных на них Конституцией РФ и федеральными законами, а все иное имущество является излишним, и либо подлежит безвозмездной передаче на уро­вень публичной власти, на который возложено осуществление соответ­ствующих функций, либо должно быть приватизировано.

Но уровень публичной власти в состоянии принять только те расходы, которые могут быть покрыты источниками местных бюдже­тов, следовательно, нет источника дохода, - значит, и нет права произ­водить расходы, и значительный объем имущества учреждений куль­туры будет высвобожден и представлен к приватизации.

Упование на то, что в дело вступят частные фирмы, или общест­венные формирования смогут взять на себя заботы обеспечения услу­гами культуры, является несостоятельным по целому ряду причин:

• культура, культурные услуги не являются привлекательными для бизнеса, в силу низкой экономической отдачи;

• низкий уровень доходов не позволяет населению оплачивать услуги культуры по рыночной цене;

• отсутствие потенциальных субъектов, готовых приватизиро­вать учреждения культуры в отдаленных селах и деревнях с неразви­той социально-экономической инфраструктурой;

• неразвитость общественных институтов;

• низкий демографический потенциал поселений, экономическая непривлекательность, материальная запущенность объектов культуры.

Отказ государства от финансирования муниципальных учреждений культуры в расчете на позитивные результаты рыночных механизмов са­морегулирования означает радикальный поворот, за которым социально-культурная сфера оказывается во власти чисто рыночных механизмов. Не имея перед культурой бюджетных обязательств, государство решает только текущие задачи, корректируя рынок за счет финансирования госзаказов в форме поддержки конкретных проектов и программ, не осознавая, что куль­турная политика государства формируется общественными интересами и определяется стратегическими целями общественного развития.

Желание преобразовать конкурсную систему финансирования целевых программ и инвестиционных проектов из дополнительного (вспомогательного) механизма распределения бюджетных средств в ос­новной способ финансирования культурной деятельности означает не что иное, как стремление провести масштабную реструктуризацию сети учреждений культуры, главным итогом которой станет ликвидация большинства государственных и муниципальных учреждений культу­ры.

Бюджетные реформы и реальность

Если сравнить реальность, то есть практику деятельности учреждений культуры, с базовыми положениями концепции финансирования по конечному результату, то можно легко заметить отсутствие со­вместимости по многим параметрам. Понять это по­может сравнительная таблица 13.

Нельзя не согласиться с тем, что приведение структуры и содержа­ния бюджетов в соответствие с целями и задачами осуществляемых реформ является необходимым и обязательным условием переориентации бюд­жетного процесса на достижение конечных результатов.

Что же является конечным результатом деятельности учреждения культуры? И существует ли такой результат по определению? Если измерять эффективность и, следовательно, результативность работы учреждения культуры по индикаторам, вытекающим из прописанных в его положении функций, то получим количество мероприятий, число посещений и т.д. и затраты на эту работу (в основном в виде заработной платы).

Если же измерять результативность, предопределяемую миссией уч­реждения культуры, то, по определению, получим отложенный результат, замерять который будут новые поколения.

Таблица 13