§ 5. Нормативно-правовой статус муниципальных организаций культуры

Понятие "организация культуры"

В данном параграфе ставится задача рассмотрения правового статуса, функций, расходных полномочий, органов культуры на му­ниципальном уровне. Организационно-правовые формы бюджетных учреждений, в том числе организаций культуры, могут быть рассмот­рены как базовые установки для производства услуг культуры и досу­га в условиях организации местного самоуправления.

В целях изучения данного вопроса необходимо обратиться к этимологии понятия "организации культуры", которое зафиксировано в "Положении об основах хозяйственной деятельности и финансирования организа­ций культуры и искусства", утвержденном Постановлением Прави­тельства РФ № 609 от 26.06.95.

Под организацией культуры понимается организация, созданная учредителем для осуществления культурной деятельности не­коммерческого характера, финансируемая им полностью или час­тично и пользующаяся имуществом учредителя на праве опера­тивного управления.

В п. 8 указанного Положения сказано, что деятельность органи­заций культуры направлена на сохранение, создание, распространение и освоение культурных ценностей, предоставление культурных благ населению в различных формах и видах.

Традиционно услуги досуга и массового отдыха населения на муниципальном уровне предоставлялись организациями культуры и спорта. Организации культуры муниципального уровня представлены сетевыми структурами библиотек, музеев, учреждений дополнитель­ного образования, кинотеатрами, учреждениями культуры клубного типа; последние составляют 41% в структуре организаций культуры муниципальной сети.

Согласно примерному Положению "О государственном и муни­ципальном учреждении культуры клубного типа", утвержденному ре­шением Коллегии МК РФ от 29.05.02, под клубным учреждением по­нимается организация, основной деятельностью которой является пре­доставление населению разнообразных услуг социокультурного, про­светительского, оздоровительного и развлекательного характера, соз­дание условий для развития любительского художественного творче­ства.

Клубные учреждения создаются учредителем в целях удовле­творения общественных потребностей в развитии художественного творчества, социокультурной активности населения, организации его досуга и отдыха.

В учреждении клубного типа услуга носит интегрированный ха­рактер и может быть предложена потребителю в массовой, камерной, индивидуальной, интерактивной формах.

Эти укрупненные формы могут быть представлены в виде худо­жественных представлений или общественных акций, кинопоказов, демонстраций предметов искусства, местного быта, других экспона­тов. Формы клубной услуги могут быть выражены в виде деловых и развлекательных игр, обучающих семинаров и курсов, групповых и индивидуальных занятий художественным и прикладным творчест­вом.

Клубная услуга реализуется в таких конечных продуктах, как концерт, конкурс, народное гуляние, фестиваль, дискотека, выставка.

Получить продукты услуг культуры потребитель может в зри­тельном или танцевальном, выставочном зале, на площади, на околи­це, на ферме, в рабочем цеху, в учебном учреждении.

Функции клубных учреждени й.

Важнейшим результатом многогранной деятельности клубного учреждения является сохранение культурного нематериального наследия народов России, художественное и патриотическое воспитание молодежи, поддержка общественных инициатив, таких, как "за здоровый образ жизни", экологических движений, краеведческих исследований, а также работа по социальной реабилитации инвалидов и пожилых людей.

Исходным условием создания услуг клубного учреждения явля­ется такой базовый элемент, как наличие творческих коллективов и самодеятельных любительских объединений, силами которых при по­мощи специалистов готовятся все вышеназванные продукты культуры и досуга.

Участие самодеятельных коллективов в создании продуктов культуры и досуга является специфической особенностью учреждения клубного типа, позволяющей использовать труд волонтеров, который не оплачивается. А следовательно, создание услуг культуры и досуга силами самодеятельности и любительских общественных объедине­ний, с точки зрения экономии муниципальных средств, является более предпочтительным, чем разовая закупка отдельных продуктов куль­турной деятельности.

Но значительно больший положительный эффект заключается в том, что наличие творческих коллективов различной художественной, познавательной или общественной направленности создает неповто­римую среду местной идентичности и в конечном итоге работает на повышение уровня жизни местного сообщества.

Таким образом, муниципальные образования, реализуя свои полномочия по обеспечению услугами организаций досуга и созда­нию условий для массового отдыха жителей поселений, могут исполь­зовать в этих целях сеть организаций культуры.

Следует обратить внимание на то обстоятельство, что в ст. 15 Федерального закона № 131-ФЗ не указан перечень полномочий му­ниципального района по обеспечению услугами организаций культу­ры. В то время как на уровне муниципального района сосредоточено наибольшее количество организаций культуры.

Исходя из практики организационного и финансового обеспече­ния деятельности сети учреждений культуры до введения Федераль­ного закона № 131-ФЗ - на уровне муниципального района были сконцентрированы все ресурсы, обеспечивающие деятельность.

Однако отсутствие перечня полномочий в редакции Федераль­ного закона № 131-ФЗ само по себе не означает, что конституционные права граждан на участие в культурной жизни, пользование учрежде­ниями культуры, а также права доступа к культурным ценностям и благам не будут обеспечены.

Конституцией Российской Федерации в ст. 44 установлено госу­дарственное регулирование рынка культурных благ, которое направ­лено на обеспечение прав, свобод и обязанностей в сфере культуры. Конституцией установлено право граждан:

- на участие в культурной жизни и пользование учреждениями культуры;

- право на доступ к культурным ценностям.

Конституция РФ возложила на Федерацию и ее субъекты обес­печение законности и правопорядка, имея в виду режим строгого и неукоснительного соблюдения Конституции, законов и основанных на них нормативных правовых актов.

Поэтому обеспечение законности означает соблюдение всеми государственными органами и органами местного самоуправления правопорядка, требующего неуклонного соблюдения Конституции и других нормативно-правовых актов.

В соответствии с действующим законодательством культурными благами признаются условия и услуги, предоставляемые организа­циями, другими юридическими и физическими лицами для удовле­творения гражданами своих культурных потребностей (ст. 3 Феде­рального закона "Основы законодательства Российской Федерации о культуре" от 09.10.1992 №3612-1 с последующими изменениями (да­лее - Федеральный закон № 3612-1)).

Статьей 8 Федерального закона № 3612-1 установлено неотъем­лемое право каждого гражданина на культурную деятельность, неза­висимо от социального происхождения, языка, пола, политических и религиозных убеждений, места жительства, имущественного положе­ния, образования, профессии, других обстоятельств.

Статья 20 Основ определяет право народов и этнических общно­стей Российской Федерации на сохранение своей национально-культурной самобытности, а также право на создание национально-культурных центров. Ст. 10 того же закона предусмотрено право на творчество, как на профессиональной, так и на любительской основе. С этой целью, в соответствии со статьей 39 Основ, предусмотрена поддержка организаций и учреждений культуры.

Механизмы разграничения бюджета и полномочий

Законодатель предусмотрел механизм регулирования вопросов, находящихся в совместном ведении в ст. 8 п. 4 Федерального закона № 131-ФЗ, который заключается в следующем: в целях объединения финансовых средств, материальных и других ресурсов, для решения вопросов, нахо­дящихся в совместном ведении, могут быть образованы межмуници­пальные организации в соответствии с правовыми актами представи­тельных органов муниципальных образований. В этих же целях орга­ны местного самоуправления могут заключать договоры и соглаше­ния.

В ст. 15 п. 3 Федерального закона № 131-ФЗ сказано, что органы местного самоуправления муниципального района вправе решать иные вопросы, не отнесенные к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований и не исключенные из их компетенции другими федеральными законам и законами субъек­тов Федерации, при наличии собственных материальных ресурсов и финансовых средств (за исключением субвенций и дотаций из феде­рального бюджета и бюджета субъекта Федерации).

В связи с вышеизложенным отсутствие перечня полномочий по вопросам культуры на уровне муниципального района представляется проблемой, которая вполне может быть урегулирована на основании федерального законодательства, а также при помощи предусмотрен­ных в Федеральном законе № 131-ФЗ механизмов принятия решений местными органами власти. Главной задачей для учреждений культу­ры, действующих в качестве межпоселенческих, является перерегист­рация уставных документов.

Учредителям организаций культуры необходимо провести ин­вентаризацию сети с тем, чтобы определиться, какие сетевые единицы отойдут к юрисдикции поселений, а какие учреждения культуры ста­нут выполнять функции межпоселенческого характера.

Условия для преобразований

На основании итогов инвентаризации представительными органами местного самоуправления должны быть приняты решения об объеме и структуре услуг в сфере культуры. Введение в действие Федерального закона № 131-ФЗ "Об общих принципах орга­низации местного самоуправления РФ" требует проведения серьезных организационно-правовых мероприятий. Как следует из рекомендаций Министерства культуры и массовых коммуникации РФ, необходимы­ми предпосылками для осуществления преобразований являются:

1. Определение границ и статуса муниципальных образований (городское и сельское поселение, муниципальный район, городской округ).

2. Проведение предварительных расчетов доходной и расходной частей бюджетов муниципальных образований с учетом последних изменений в бюджетном и налоговом законодательстве.

3. Осуществление комплексной инвентаризации сети учрежде­ний культуры в муниципальном образовании,"составление их полного перечня с указанием правового статуса, характеристик имущества, показателей деятельности и т.п.

4. Наделение учреждений культуры правами юридического ли­ца, что даст им возможность участвовать в заключении соглашений, претендовать на финансовую помощь из бюджета вышестоящего уровня. Получение учреждениями статуса юридического лица не ис­ключает возможности передачи на добровольных началах ведения бухгалтерского учета централизованной бухгалтерии.

5. Утверждение учредительных документов для учреждений культуры, наделяемых правами юридического лица. Проверка состоя­ния и приведение в соответствие с нормами законодательства уставов организаций культуры, ранее наделенных правами юридического ли­ца.

6. Оформление прав на земельные участки, занимаемые объек­тами культуры, и прилегающие к ним территории, а также на имуще­ство, закрепленное за организациями культуры. Регистрация прав на имущество и земельные участки в соответствующих органах.

При подготовке новых уставов муниципальных образований нужно учитывать наличие и полномочия органов управления культу­ры, конкретизировать меры поддержки и создания условий для орга­низации досуга и обеспечения жителей услугами организаций культу­ры в каждом муниципальном образовании.

Необходимо принять положение о культурно-досуговых, музей­ных и библиотечных учреждениях или один комплексный правовой акт, регламентирующий деятельность муниципальных учреждений культуры. Следует предусмотреть меры социальной поддержки ра­ботников культуры. Законодательные и иные правовые акты субъек­тов Российской Федерации, прямо или косвенно касающиеся вопросов культуры, должны соответствовать данным Основам.

В случае возникновения разногласий действуют нормы настоя­щих Основ (ст. 2 Федерального закона №3612-1). В связи с этим сле­дует рассмотреть полномочия, которые определены субъекту Федера­ции по вопросам культуры в Федеральном законе № 95.

Статьей 263 части 2 п. 18 предусмотрена организация и под­держка учреждений культуры и искусства. В данной статье указано ограничение, которое касается только федеральных государственных учреждений культуры и искусства, перечень которых утвержден Пра­вительством РФ.

Логично предположить, что в целях обеспечения требований федерального законодательства по различным аспектам культурной деятельности, поддержка может быть оказана другим уровням бюджета, а именно муниципальному уровню.

Гарантии учреждений культуры

Обязательства, вытекающие из нормативно-правовых актов, являются отдельными государственными полномочиями, которыми органы мест­ного самоуправления наделяются в порядке, опре­деленном ст. 19 Федерального закона № 131-фз.

Наделение органов местного самоуправления отдельными госу­дарственными полномочиями происходит на основании закона субъ­екта Федерации.

Пунктом 3 ст. 19 предусмотрено, что отдельные государствен­ные полномочия, передаваемые для осуществления органам местного самоуправления, осуществляются органами местного самоуправления муниципальных районов и местного самоуправления городских окру­гов, если иное не установлено федеральным законом или законом субъекта Федерации.

Финансовое обеспечение отдельных государственных полномо­чий, переданных органам местного самоуправления, осуществляется только за счет передаваемых местным бюджетам субвенций их соот­ветствующих бюджетов.

Из сказанного следует, что весь комплекс действий, направлен­ный на обеспечение культурной деятельности и на предоставление жителям муниципального района услуг культуры, может быть испол­нен на законном основании.

Расходы на содержание всей сети учреждений, обслуживающих интересы муниципального района по обеспечению услуг культуры, могут быть предусмотрены в составе финансовой помощи субъекта Федерации муниципальному району, а также могут быть предусмот­рены и в бюджете муниципального района.

Покрытие некоторых расходов культурной деятельности, осу­ществляемой в порядке вопросов совместного ведения, может проис­ходить за счет субвенций поселений. Исходя из общего правила, за­ключающегося в том, что учреждения культуры, расположенные в муниципальном районе, по своей функциональной сущности решают вопросы межпоселенческого характера, согласно ст. 2 решение вопро­сов районных учреждений культуры может быть отнесено к вопросам совместного ведения.

Правовой статус учреждений культуры

При формировании структуры местного самоуправления целесообразно на всех уровнях культурной деятельности (район, город, поселение) иметь орган исполнительной власти с широкими полномочиями решения вопросов культурного строительст­ва. Кроме того, органам управления культурой на местах целесообразно передать дополнительные полномочия в таких сферах деятельности, как туризм, молодежная политика, спорт и др. Реструктуризация сети учреждений культуры и модернизация дея­тельности муниципальных учреждений культуры становится основ­ным инструментом реализации муниципальным образованием куль­турной политики, повышения уровня и качества жизни местного насе­ления.

Для этого должны быть внедрены новые методы финансирова­ния учреждений культуры под бюджетное задание, на результат, поскольку сметное финансирование учреждений культуры (понемногу, но всем) противоречит рыночным законам. Очевидно, что даже до­полнительные вложения средств в существующие бюджетные учреж­дения культуры не приведут к улучшению конечных результатов по повышению качества и доступности культурных услуг для населения.

Для этого необходимо реформировать бюджетный сектор куль­туры с тем, чтобы перейти от финансирования самого факта сущест­вования учреждений культуры по смете к финансированию конечных результатов их деятельности. Вопрос исключительно неоднозначный, и вот почему.

В этих условиях наиболее важной задачей является определение правового статуса органа управления культурой и каждого учрежде­ния культуры. В каждом конкретном случае эта задача решается ин­дивидуально, в зависимости от степени сложности и объемов заявлен­ной деятельности.

Вопрос о правовом статусе органа управления культурой и от­дельного учреждения культуры решается в каждом конкретном случае индивидуально в зависимости от объема и характера переданных им главой местной администрации полномочий в решении вопросов ме­стного значения в сфере культуры. Альтернативные модели статуса органов управления культурой муниципальных районов и городских округов будут рассмотрены во втором разделе данного учебника. Здесь же остановимся на вариантах статусного самоопределения уч­реждений культуры поселений, территориально входящих в состав муниципальных районов.

Таких вариантов существует два. Первый предполагает государ­ственную регистрацию учреждения культуры в правовом статусе юридического лица с предоставлением прав распорядителя собствен­ных средств и субвенций администрации поселения и муниципально­го района, если таковые будут. Соглашаясь зарегистрировать учреж­дение культуры в статусе юридического лица, его руководители должны предварительно просчитать экономические возможности со­держания материальной базы, заработной платы, налогов, развития технического и творческого потенциала учреждения и многие другие расходы. Просчеты в данном вопросе могут привести к банкротству и закрытию учреждения культуры.

Второй вариант предусматривает деятельность учреждения культуры без права юридического лица как подразделения в составе администрации муниципального образования, созданного на основа­нии распоряжения главы местной администрации, в соответствии с уставом муниципального образования. Законодательно установленная в социокультурной сфере модель управления, обеспечивающая правовую, экономическую самостоятельность, существенно изменила со­держание и формы взаимоотношений учреждений культуры и населе­ния, стиль работы специалистов и руководителей.

Стратегия и тактика социокультурной деятельности стала внут­ренним делом коллектива каждого учреждения культуры, что создает объективные предпосылки дальнейшего развития местного само­управления и самоорганизации в культурной деятельности поселений.

Однако в процессе реорганизации может произойти сокращение сети учреждений культуры, но оно не должно носить характер оче­редной кампании, навязанной определенными органами. Ликвидация ряда учреждений культуры может быть обусловлена только объектив­ными причинами, например, изменением границ или преобразованием муниципалитетов; развитием альтернативных, более эффективных форм культурного обслуживания. В отношении неэффективных учре­ждений культуры ликвидация может оказаться целесообразной, если за ней сразу последует создание соответствующих некоммерческих организаций.

Таким образом, фактически будет иметь место преобразование предприятия в некоммерческую организацию через механизм ликви­дации. В целом под оптимизацией действующей сети организаций культуры нужно понимать не ее механическое сокращение, а упоря­дочивание, приведение в соответствие с современными требованиями. Сокращение сети должно быть обусловлено исключительно объек­тивными причинами, а при необходимости возможно и ее увеличение, создание новых учреждений культуры.

Недостаточность бюджетной обеспеченности многих муници­пальных образований поселенческого уровня позволяет содержать весь сетевой комплекс. Даже используя механизмы делегирования от­дельных полномочий и объединяя ресурсы в целях решения вопросов местного значения, становится сложно производить качественные конкурентоспособные услуги в условиях ликвидации монополии бюджетных учреждений на производство услуг культуры и досуга. Поскольку законодатель объединяет понятия "создание условий для организации досуга" союзом "и" с "обеспечением жителей услугами организаций культуры", то он подразумевает возможность:

1. содержать сеть соответствующих организаций;

2. закупать услуги организаций культуры на других территори­ях, например, организовывать гастроли театров, приглашать отдель­ных артистов, организовывать выставки, обеспечивать услугами пере­движных учреждений культуры.

Положение Закона "О создании условий для организации досуга и обеспечения жителей услугами организаций культуры" не воспринимается как прямая обязанность муниципальных образований по сметному финансированию муниципальных учреждений культуры.

Таким образом, понятие "условия для организации досуга" гово­рит о том, что могут предприниматься ответственные действия по обеспечению материальной базы, финансированию и др. в целях соз­дания условий для организации досуга. Но во всех случаях реформа бюджетного сектора предусматривает замену принципа финансиро­вания сети на финансирование услуг.

Нормативно-правовая база

Уменьшение объема бюджетных полномочий муниципального района может повлечь ослабление координирующей роли районных органов управ­ления культуры, невозможность осуществления культурных проектов и программ районного (межпоселенческого) значения, снижение качества культурного обслуживания населения. Для эффективной деятельности менеджеров социокультурной дея­тельности в условиях реструктуризации социокультурной сферы не­обходимо изучить и руководствоваться пакетом федеральных законов Российской Федерации, оказывающих наибольшее влияние на регу­лирование культурной деятельности.