Межі адміністративної юрисдикції: теоретичний та практичний аспекти

Характерними для всіх адміністративних судів є непоодинокі випадки порушення ними правил підсудності та вихід за межі компетенції адміністративних судів щодо вирішення адміністративних справ (статті 1, 17, 18 Кодексу адміністративного судочинства України. Робочою групою Верховного Суду України в 2009 році було виявлено численні випадки розгляду цими судами по суті справ, що не належать до юрисдикції адміністративних судів, зокрема стосовно земельних спорів, спорів щодо права власності на інші об'єкти нерухомого майна, приватизації державного майна. На жаль, невичерпне визначення юрисдикції адміністративних судів може зумовити труднощі при визначенні компетентного суду загальної юрисдикції для розгляду того чи іншого спору. У зв‘язку з цим положення про “інші публічно-правові спори, які не віднесені законом до юрисдикції інших судів” доцільно було б вилучити. Тим більше, що решта названих категорій спорів повністю вичерпує юрисдикцію адміністративних судів і не допускає різночитань. Існує пропозиція вилучити з цього переліку спори з приводу прийняття громадян на державну службу, службу в органах місцевого самоврядування, її проходження, звільнення з державної служби, служби в органі місцевого самоврядування. Пояснюється вона тим, що це сфера трудових правовідносин, яка охоплюється цивільною юрисдикцією. На мій погляд, цей аргумент не є достатньо обґрунтованим. Адже відносини публічної служби (державної служби, у тому числі військової та суддівської, а також служби в органах місцевого самоврядування) належать до предмету регулювання адміністративного законодавства і права. Трудове законодавство застосовується до них лише субсидіарно, – якщо відсутні відповідні положення в адміністративному законодавстві про державну службу чи службу в органах місцевого самоврядування. Відносинам публічної служби не властиве індивідуальне і колективне регулювання умов праці, що характерне для трудового права. Усі службові відносини регулюються на рівні законодавства в централізованому порядку. В них нема трудового договору, який є підставою для виникнення трудових відносин, оскільки умови служби чітко визначені законодавством, а тому відсутня сфера для домовленостей. Висловлюється також пропозиція вилучити з проекту згадку про спори, які виникають з приводу укладання та виконання адміністративних договорів, виходячи з того, що у національному адміністративному законодавстві і практиці не застосовується поняття адміністративного договору. Погоджуючись із мотивацією названої пропозиції, хотілося б підтримати відповідні положення проекту. Явище адміністративного договору існує в багатьох європейських державах і відоме українській науці адміністративного права. Адміністративний договір має стати новою для нас формою регулювання відносин між органами виконавчої влади, місцевого самоврядування, іншими суб‘єктами адміністративно-правових відносин шляхом використання диспозитивного методу у публічній сфері, зокрема у сфері делегованих повноважень. Приклади укладення таких договорів уже можна зустріти в Україні. Нормативне закріплення адміністративного договору стимулюватиме розвиток цього інституту в Україні. Однією з основних проблем створення спеціалізованих судів є труднощі, які виникають при розмежуванні підсудності між судами різних юрисдикцій. Утворення адміністративних судів і запровадження адміністративного судочинства зумовлюють необхідність розмежування юрисдикції адміністративних судів з юрисдикцією інших судів [1; 2].

Складним є зокрема питання про межу між адміністративною і конституційною юрисдикцією, яку якісно провести доволі важко. Предметом адміністративної юрисдикції часто є підзаконні правові акти. Критерієм оцінки правомірності цих актів є зокрема і Конституція. Юрисдикція Конституційного Суду також поширюється на низку підзаконних актів, вичерпний перелік яких визначено пунктом 1 частини першої статті 150 Конституції України (підзаконні правові акти Верховної Ради України, акти Президента і Кабінету Міністрів України, правові акти Верховної Ради Автономної Республіки Крим). Єдиним критерієм оцінки цих актів для Конституційного Суду є норми Конституції України. Отож і предмет перегляду, і еталон для оцінки в адміністративній та конституційній юрисдикціях нерідко збігатимуться. Це може привести до дублювання компетенції адміністративних судів та Конституційного Суду, а отже, - до різних результатів перегляду правових актів [3; 4].

Показовою є справа за позовом ТОВ «Блек-Ойл» проти ДПІ про визнання недійсними податкових повідомлень-рішень. Вищий Адміністративний Суд України (далі ВАСУ) залишив попередні судові рішення без змін. І доки справа не дійшла до Верховного суду України, жоден суд не зацікавило, який такий глибокий економічний сенс є у продажу товару за ціною, значно нижчою за ціну придбання, і заподіянні самим собі збитків на суму понад 5 млн. грн.? А в той же час намір отримати дохід виключно чи переважно за рахунок відшкодування з бюджету ПДВ навряд чи можна назвати самостійною діловою метою, відзначили члени робочої групи Верховного Суду України, посилаючись на відповідну постанову ВСУ. І встановлення таких обставин є підставою для відмови у відшкодуванні ПДВ. Верховний суд неодноразово скасовував рішення такого роду і направляв справу до суду першої інстанції, вказуючи на необхідність дослідження того, чи були дії позивача спрямовані на безпідставне отримання коштів із держбюджету.

Зокрема, Верховний Суд України у справах про відшкодування ПДВ з Державного бюджету України, скасовуючи судові рішення Вищого адміністративного суду України, неодноразово вказував, що у таких справах не встановлено наміру одержати економічний ефект у результаті підприємницької або іншої економічної діяльності, а не виключно чи переважно за рахунок відшкодування з бюджету ПДВ. Встановлення таких обставин дає підстави для відмови в задоволенні позовних вимог щодо відшкодування ПДВ. В окремих випадках суми такого відшкодування є значними (наприклад, справа N К-33719/06 - 8813730 грн.). Проте Вищий адміністративний суд України продовжує вирішувати ці справи без урахування судової практики Верховного Суду України.

Взагалі судді ВАСУ до виконання службових обов’язків підходять несподівано творчо. Наприклад, є випадок, коли ухвалами, постановленими в один і той самий день однією й тією самою колегією суддів прямо протилежно визначено підсудність спорів за скаргами на дії (рішення) Державної виконавчої служби Мін’юсту, Зазначає Голова ВСУ В. Онопенко.

Таким чином результати вивчення свідчать про наявність істотних недоліків в організації та здійсненні судочинства в зазначених адміністративних судах, які потребують негайного усунення, а також про грубі системні порушення визначених законом засад організації діяльності цих судів та порядку здійснення ними адміністративного судочинства, що вкрай негативно позначається на оперативності та якості здійснення правосуддя.