2. Американская школа административно-государственного управления
Сегодня в теории административно-государственного управления выделяются несколько исторически сложившихся школ и направлений. Ведущими среди них являются американская, английская, французская и немецкая.
Американская школа «public administration» имеет общую эмпирическую направленность своих исследований. Профессор Дж. Дрижек из Орегонского университета подчеркивает, что любой прогресс в научных исследованиях «может быть охарактеризован как возрастающая способность науки справляться со случайностью в эмпирических проблемах»
Еще более категоричен Дж. Ганнелл. «Наивно или претенциозно рассчитывать, — пишет он, — что перестройка политической жизни, государственного управления может произойти на основе проникновения в суть экзистенциализма, феноменологии, лингвистического анализа, герменевтики, критической теории и метаэтики». Дж. Ганнелл полагает, что только на основе обобщения практики политической жизни, политического и государственного управления может плодотворно развиваться теоретическая мысль.
Идеи Дж. Ганнелла полностью разделяет известный американский политолог Ю. Меен: «Наилучшая стратегия для политических наук, — подчеркивает он, — состоит в том, чтобы в максимальной степени быть строго эмпиричным».
Несколько в другом аспекте рассматривает проблему эмпиризма в политических науках Р. Лейн. Он полагает, что в условиях научно-технической революции происходит широкое вторжение «научных критериев и научного знания» в сферу практической политики, государственного управления: «Дебаты еще остаются оценочными и партийными, но сфера идеологии сокращается под влиянием господства знания». Сама теория административно-государственного управления необходима для того, чтобы сделать практику государственного управления более рациональной.
Уже на начальных этапах развития американской школы государственного администрирования многие ее выдающиеся представители были не только теоретиками, но и практиками. Профессор Л. Уайт, который по праву считается одним из основоположников классического направления в американской школе, вел большую практическую деятельность в качестве члена Комиссии по делам гражданской службы. Его фундаментальная теоретическая работа «Введение в науку государственного управления» (1926 г.) во многом является обобщением практики государственного администрирования в США.
В теоретическом плане Л. Уайт во многом опирался на работы Ф. Тейлора, Г. Гантта, Ф. и Л. Гилбретов, занимавшихся организацией управления в бизнесе. Вслед за Ф. Тейлором Л. Уайт утверждал, что оптимизация использования средств в административно-государственном управлении должна быть ориентирована на достижение поставленных целей с максимальной эффективностью при минимальных затратах. Основными принципами искусства государственного администрирования он считал специализацию, единство распоряжений, сокращение числа подчиненных, делегирование ответственности, централизацию, корпоративный дух (гармонию персонала).
Л. Уайт полагал, что ученые должны ориентироваться на изучение самих административно-государственных институтов с целью оптимизации их функционирования и развития. Основное внимание в своих работах он уделял разработке рациональной структуры государственного администрирования как иерархической организации. При этом Л. Уайт рассматривал государственное администрирование в качестве универсального процесса, состоящего из нескольких взаимосвязанных функций. Главными функциями среди них он считал планирование и организацию.
Дискуссии вокруг поведенческого подхода продолжались на протяжении всей истории «public administration» в США. За это время очень изменился сам подход и даже модифицировалось название: из бихевиоризма оно превратилось в бихевиорализм. Методологическое значение поведенческого подхода состояло не в тех или иных конкретных выводах или предложениях, а в общей ориентации на превращение теории административно-государственного управления в «точную» науку.
Известный американский политолог Д. Истон указывает в своей статье, посвященной эволюции бихевиоризма, что смысл психологического бихевиоризма состоит в стремлении исключить из научных исследований все субъективные факторы: цели, намерения, желания, идеи — и оставить лишь данные верифицируемых наблюдений. Но даже в психологии первоначальная парадигма «стимул — реакция» со временем уступила место другой — «стимул — организм — реакция», «что позволяет учесть в качестве потенциально полезных чувств, мотивизации и прочие аспекты субъективного восприятия данных и реакции организма»
Однако в теории административно-государственного управления никогда столь решительно не устранялись субъективные данные. Поэтому появление в 40-е годы термина «бихевиорализм» и постепенное исчезновение из словаря американских политологов слова «бихевиоризм» связаны со стремлением подчеркнуть специфику поведенческого подхода к теории административно-государственного управления (и в других политических науках). Д. Истон считает, что смысл бихевиорального подхода состоит не просто в стремлении к точности, а в надежде на то, что «в конечном счете будут найдены какие-то общие переменные, которые могут лечь в основу теории, способствующей лучшему пониманию поведения человека во всех областях»
В русле поведенческого подхода разработано немало единиц анализа, которые успешно применяются в государственном администрировании. Г. Саймон ввел понятие «решение» и разработал возможности его использования как в чисто теоретическом, так и в эмпирическом плане. В настоящее время парадигма «принятия решений» признана в качестве наиболее общей концепции при исследовании управленческих процессов в теории административно-государственного управления.
Д. Трумэн предложил концепцию «группы интересов», которая используется для аналитических целей в государственном администрировании. Это группы «с общими ценностями и установками, которые выдвигают свои требования через государственные институты или, напротив, предъявляют требования к последним». К. Дейч предложил в качестве единицы анализа сообщение, а также каналы его распространения.
Д. Истон систематизировал основные идеи бихевиорализма, опираясь на работы Р. Даля, Ч. Хайнемана, Д. Уолдо, Д. Трумэна. Он предложил восемь основных принципов бихевиоральнои методологии. Применительно к теории административно-государственного управления они могут быть сведены к следующему.
1. Закономерности. Объектом исследования должны быть не столько сами институты и формальные моменты государственного управления, сколько действия людей, направленные на достижение оптимального управления. В поведении людей в управленческом процессе можно выявить элементы повторяемости, поддающиеся обобщению и систематизации в рамках теории поведения, что имеет объяснительную и прогностическую ценность.
2. Верификация. Достоверность обобщений такого рода, в принципе, может быть проведена путем наблюдения за соответствующим поведением.
3. Методика. Способы получения и интерпретации данных не могут приниматься на веру, а должны использоваться в качестве гипотетических — их следует критически изучать, уточнять и отбирать, чтобы в итоге прийти к строгим методам наблюдения, фиксирования и анализа.
4. Количественные методы. Использование количественных методов не должно быть самоцелью: их следует применять лишь там, где это может дать практический эффект.
5. Ценности. Моральная оценка и эмпирическое объяснение связаны с двумя различными типами суждений, которые в интересах науки должны аналитически разделяться. Однако исследователь поведения в управленческом процессе вправе высказывать суждения обоего рода вместе или порознь при условии, что он не принимает одно за другое.
6. Систематичность. Исследования должны быть систематичными, т.е. теоретическое и эмпирическое следует рассматривать как взаимосвязанные части конкретного и упорядоченного знания.
7. Чистая наука. Понимание и объяснение поведения в управленческом процессе логически предшествует выработке рекомендации для решения актуальных проблем административно-государственного управления.
8. Интеграция. Поскольку государственное администрирование связано с различными сторонами человеческой деятельности, недопустимо игнорировать в исследованиях выводы других общественных наук. Признание этой взаимозависимости должно способствовать интеграции теории административно-государственного управления с философией, социологией, психологией, политологией.
Сторонники бихевиорализма, увлекшись критикой институционально-правового метода и подчеркивая его неспособность выявить и измерить факторы, создающие отклонения в поведении людей в процессе управления, сами оказались в уязвимом положении. Придавая первостепенное значение изучению разного рода данных по проблемам малой социальной важности (например, исследованию признаков авторитарной личности), они оставили в стороне кардинальные проблемы административно-государственного управления.
Накопившийся громадный эмпирический материал подвергался обработке по произвольно сконструированным принципам. Больше того, такая обработка несмотря на широкое использование ЭВМ становилась все сложнее и сложнее, поскольку поток фактического материала напоминал снежный ком, сброшенный с горы. Кроме того, если поведение индивидов в малых группах в управленческом процессе еще поддавалось какому-то количественному измерению, то применительно к обществу в целом такие измерения оказались явно недостаточными.
Все эти обстоятельства способствовали выработке критического отношения к традиционному бихевиорализму и привели к появлению новых тенденций в государственном администрировании после второй мировой войны — «постбихевиорализму», «модернизму» и «структурному функционализму».
По мнению постбихевиоралистов, основная задача теории административно-государственного управления состоит не столько в том, чтобы описывать и анализировать управленческий процесс, сколько в том, чтобы интерпретировать его в более широком смысле — под углом зрения актуальных социально-политических ценностей.
М. Фалко отмечает, что постбихевиоралисты с самого начала выступили за «применимость» и «действие», считая, что именно эти категории имеют главное значение, а средства и методы проведения исследования — второстепенное. Они заявили, что теория административно-государственного управления никогда не была нейтральной наукой в своих выводах и поэтому для понимания границ исследования необходимо ясно представлять себе ценностные критерии, лежащие в его основе.
Д. Истон изложил основные идеи постбихевиорализма в своей книге «Политическая система». Он считал, что для ученого более важно осознать отношение к проблеме и ее смысл, чем в совершенстве овладеть техникой исследований. Поэтому необходимо преодолеть идеологию «эмпирического консерватизма» традиционного бихевиорализма: не следует «привязывать себя исключительно к описанию анализа и фактов — это ведет к ограничению понимания этих фактов в более широком контексте».
Д. Истон призвал ученых к исследованию и конструктивному развитию демократических ценностей. По его мнению, ученый должен нести особую ответственность за применение своих знаний». «Знать — значит нести ответственность за действие, а действовать — значит участвовать в изменении общества. Созерцательная наука была продуктом XIX века, когда существовало широкое моральное согласие. Современная деятельная наука должна отражать существующий конфликт в обществе по поводу идеалов».
В теории административно-государственного управления эти идеи нашли выражение в требовании расширить ответственность «интеллектуалов» — экспертов, роль которых состоит в том, чтобы охранять существующие ценности цивилизации и претворять свои знания в жизнь. Другими словами, постбихевиорализм есть своего рода соединение позитивистского и ценностно-идеологического подхода к исследованию проблем государственного администрирования.
На первый взгляд может показаться, что исходные позиции постбихевиорализма являются крайне радикальными и выводят теорию административно-государственного управления за рамки тех установок, в которых она с момента своего возникновения пребывала. Между тем это далеко не так. Представители постбихевиорализма не отрицают в целом, а, наоборот, поддерживают бихевиоральные методы и технику, стремясь сделать их применение более обоснованным и убедительным для исследования проблем административно-государственного управления. В широкой исторической перспективе постбихевиорализм означает возможность необходимых изменений в государственном администрировании при сохранении его главных принципов.
Несколько другой подход к изучению административно-государственной деятельности предлагают представители модернистского направления. Не отвергая полностью идеи бихевиорализма, они в то же время стремятся преодолеть крайности и недостатки этого метода. В частности, модернисты предлагают дополнить его институциональным подходом, т.е. обратить основное внимание на изучение самих административно-государственных институтов.
Один из видных представителей модернизма Д. Сингер пишет: «Научная теория невозможна, если она охватывает только бихевиоральные явления… необходимо обратить внимание на институциональные явления, под которыми я имею в виду структуру, культуру и отношения». Модернисты называют свой метод «подлинно научным», «сциентистским». Характерными признаками этого направления является не только критика бихевиорализма от имени науки, но и стремление преодолеть его силами этой науки.
Модернисты широко используют теоретические и эмпирические методы кибернетики, физики и математики. Различные разделы математической статистики, и в первую очередь факторный анализ, различные виды имитационных моделей, метод контен-анализа, вербальные абстрактные модели, теория игр — таковы основные методические средства модернистского направления.
Однако основной недостаток методологии модернизма заключается отнюдь не в том, что она опирается на средства естественных и точных наук, а в том, что она чересчур абсолютизирует эти средства, формализуя тем самым научный анализ государственного администрирования.
С середины 50-х годов в теории административно-государственного управления становится популярным структурно-функциональный метод, чему в немалой степени способствовали работы Д. Истона, Г. Алмонда, Т. Парсонса. Рассматривая государственное администрирование в терминах структурно-функционального анализа, американские политологи сосредоточили внимание на факторах, способствующих или препятствующих интеграции и стабильности существующей системы административно-государственного управления. Приверженность идее социальной стабильности постепенно становится определяющей чертой американской школы административно-государственного управления.
По Парсонсу, структурно-функциональный анализ в государственном администрировании связан с двумя принципами: распределением и интеграцией. Распределение сосредоточивается на средствах и неизбежно ведет к конфликту. Интеграция сосредоточивается на целях и взаимосвязи целей, что создает стабильность административно-государственного управления.
Распределению в управленческом процессе подлежат «средства», «персонал» и «награды». Средства — это транспорт, жилье, материальные блага, средства производства. Наиболее важные среди них — деньги и власть. Это свидетельствует о том, что распределительные процессы не являются в системе государственного администрирования просто материальными.
Распределение персонала — процесс, предполагающий установление правил для обращения со средствами и разработку систем, позволяющих людям переходить от одной позиции к другой. Здесь имеется в виду обучение, отбор и назначение государственных служащих. Образование выступает лишь первой фазой при распределении персонала в процессе управления.
Существует несколько принципов, по которым может осуществляться распределение персонала. Т. Парсонс выделяет четыре: универсализм, партикуляризм, метод достижений и метод предписаний. Принцип универсализма предполагает, что люди будут оцениваться согласно стандартам, применяемым ко всем (например, образование, профессиональная квалификация, стаж работы и т.д.). Принцип партикуляризма, наоборот, предполагает оценивать людей согласно специфическим групповым стандартам. При этом под групповыми стандартами можно подразумевать профессиональные достижения (метод достижений) или определенные предписания — социальное происхождение, политическая лояльность, национальность и т.д. (метод предписаний).
Третьим видом распределения в системе административно-государственного управления выступают награды. Парсонс имеет в виду особый вид награждения — символические элементы престижа. Всякая деятельность и любая роль в административно-государственном управлении оценивается в терминах престижа. По этой причине, Парсонс полагал, что престиж «распределяется».
Отношение «наград» к распределению средств производства и персонала образует ядро теории интеграции с точки зрения структурно-функционального анализа. Существуют два аспекта связи между интеграцией и распределением в системе государственного администрирования. Во-первых, насколько хорошо в управленческом процессе распределяются средства. Во-вторых, какова координация между различными распределительными процессами. Например, если в первом случае может стоять вопрос о том, насколько хорошо обучены государственные служащие, то во втором — насколько существующая система обучения обеспечивает специалистов необходимыми знаниями.
Известный американский политолог Р. Мертон сформулировал три универсальных постулата функционального подхода:
• функционального единства системы (согласованность функционирования всех ее частей);
• универсального функционализма (функциональность — полезность);
• функциональной необходимости.
В начале 70-х годов, когда кризисные события предшествующего десятилетия поставили под сомнение идею о равновесном состоянии общества, структурный функционализм стал резко терять интеллектуальный кредит. Однако в начале 80-х годов вновь достигнутое состояние относительной стабильности и усиление стабилизационной ориентации в теории политики и теории административно-государственного управления стимулировали новое обращение к функциональному подходу.
Сегодня термин «функционализм» в американской школе государственного администрирования не указывает на нечто четко определенное: некий набор понятий, метод, модель или идеологию. Скорее он указывает на традицию.
В последние десятилетия в США большой интерес вызывает концепция организационного развития. Ее истоки можно обнаружить в разработках, посвященных подготовке и повышению квалификации управленческого персонала. В своих теоретических посылках она многое заимствует из работ А. Маслоу, М. Макгрегора, Р. Лайкерта. До сих пор в американской школе не существует общепринятого определения концепции «организационного развития». Однако можно сказать, что исходной посылкой этой концепции является утверждение о возрастании скорости и усложнении характера изменений социальной среды.
Специалисты по организационному развитию представляют идеальной структуру административно-государственного управления, построенную по модели живого организма. По их мнению, такой организации должны быть присущи следующие черты:
• она должна приспосабливаться к новым целям государственного управления в соответствии с требованиями быстро меняющейся социально-политической среды;
• члены институтов административно-государственного управления должны осуществлять сотрудничество и управлять изменениями, предотвращая их разрушительное воздействие на всю систему административно-государственного управления;
• в развивающихся институтах государственного администрирования участие каждого уровня в постановке целей и принятии решений являются правилом, так что государственные служащие ощущают свою вовлеченность в планирование и управление изменениями;
• развивающиеся институты административно-государственного управления должны располагать благоприятными возможностями для самореализации их членов, для этого необходимо свободное общение (открытые коммуникации) и высокое взаимное доверие государственных служащих, что должно способствовать конструктивному разрешению всех противоречий.
Следовательно, целью организационного развития является повышение эффективности функционирования системы государственного администрирования. Это обеспечивается, помимо всего прочего, способностью административных структур быстро и своевременно адаптироваться к изменениям в социально-политическом и экономическом развитии, к переменам в структуре и методах самой системы управления. Инструментом в достижении этой цели служат изменения в поведении профессиональных государственных служащих, сознательно вводимые путем целенаправленного воздействия на систему ценностных ориентации людей, их межличностные и межгрупповые взаимодействия. Свои надежды специалисты по организационному развитию связывают также с обучением государственных служащих новейшим управленческим методикам. Важное значение придается созданию условий для более интенсивного использования человеческого потенциала на базе различного рода методов поведенческих наук.
- Управление – искусcтво, знание или профессия.
- Предмет социологии управления. Пограничные научные дисциплины.
- Источники информации и методы исследования в управленческих науках и социологии управления.
- Понятие и сущность управления
- Управленческие роли и умения.
- Лекция 2 развитие управленческой мысли и основные теории управления
- 1. Основные школы и направления в развитии управленческой мысли.
- 3. Развитие и основные идеи «классической» теория управления.
- 4. Бихевиористское направление в управленческой теории. Школа «человеческих отношений».
- 4. Школа социальных систем.
- Обязательная литература
- Понятие власти и источники власти.
- 2. Понятие лидерства. Лидер и руководитель
- 3. Концепция лидерских черт.
- 4. Стили управления
- 5. Гендерные аспекты лидерства
- Лекция 4. Организация и управление. Проектирование и моделирование организации
- 1. Сущность организации.
- 2. Типология организации.
- 3. Организация и внешнее окружение.
- 4. Организационная структура и критерии ее планирования.
- 5. Типология организационных структур
- 6. Бюрократическая и органическая модели организации
- 7. Делегирование полномочий и формализация как квалификаторы организационных структур.
- Лекция 5. Социальная группа и управление
- 1. Понятие социальной группы.
- 2. Типологии социальных групп
- 4. Структура социальной группы
- 5. Групповые роли.
- Типы поведения в группах
- Групповое напряжение
- 7. Фазы развития группы
- Продолжительность и интенсивность этих стадий изменяется от группы к группе. Иногда четвертая стадия достигается за одну или две встречи; в другом случае на это могут потребоваться месяцы и годы.
- 8. Факторы, влияющие на групповую динамику
- 9. Исследование эффективности групп и команд
- Эффективная команда
- Неэффективная команда
- Понятие культуры, организационная культура.
- 2. Уровни и компоненты организационной культуры.
- 3. Функции и эффективность организационной культуры.
- 4.Типологии организационных культур.
- 5. Национальные аспекты организационной культуры. Типология г.Хофштеда.
- 6. Методы изучения организационной культуры
- 7. Изменение организационной культуры
- Лекция 7.
- 5. Особенности управления человеческими ресурсами в Японии
- 1. Цель, задачи и функции управления чр.
- 2. Развитие специализации в области управления человеческими ресурсами
- 3. Задачи управления чр и оценка эффективности.
- 4. Особенности управления человеческими ресурсами в Японии
- Система оплаты труда в Японии строится на следующих базовых принципах:
- 1. Основные направления в исследованиях мотивации персонала
- 4. Теории потребностей в управлении мотивацией. Потребности и самоактуализация по а. Маслоу
- Теория Клейтона Альдерфера (Clayton Alderfer)
- 3. Удовлетворение от работы. Двухфакторная теория потребностей ф. Герцберга
- Теория характеристик работы д. Хакмена и г. Олдхэма
- Карьерный рост
- 4. Познавательная теория. Концепция ожиданий в.Врума (Victora Vrooma).
- 5. Материальное стимулирование персонала Разработка систем материального стимулирования
- Различные системы оплаты труда
- Индивидуализация оплаты труда. Оценка заслуг
- Системы "участия в прибылях" Социальные выплаты и льготы
- Стимулирование труда управленческого персонала
- Принятие решений в управленческой деятельности
- 1. Основные понятия и теория принятия решений в организации
- 2. Модели принятия решений
- Модель эвристических суждений и предпочтений
- Что влияет на принятие решений?
- 3. Коллективное принятие решений в организации
- Принцип единогласия
- Принцип большинства
- Принцип минимизации разногласий
- Принцип согласования
- Поведенческие методы принятия коллективных решений
- Метод Дельфи
- Оптимизация принятия решений
- Лекция 10. Управление инновациями
- 1. Понятие инновации.
- 2. Классификация инноваций.
- 3. Источники инновации и обобщенная модель инновационного процесса.
- Обобщенная инновационная модель
- Структуризация инновационного процесса
- 4. Факторы развития инноваций.
- 5. Современные подходы к организации научной инновационной деятельности в развитых странах мира.
- 6. Инновации и организационная культура.
- Стратегическое управление
- 1. Понятие стратегического управления.
- 2. Принципы стратегического управления.
- 3. Процесс стратегического управления организацией.
- 4. Сущность и понятие стратегии. Типология стратегий
- 5.Стратегическое управление в эпоху глобализации.
- Лекция 12.
- Управление конфликтами
- 1. Определение конфликта
- 2. Типы конфликтов.
- 3. Причины конфликтов и их компоненты
- 4. Стадии конфликта
- 5. Проблема деструктивности и позитивности конфликта
- Позитивные функции конфликта
- 6. Разрешение конфликта
- Типичные ошибки при разрешении конфликтов
- 7. Стили поведения в конфликтной ситуации
- Пример процедуры разрешения конфликтной ситуации
- Второй этап. Оценка конфликта
- Лекция 13.
- Новые направления в теории управления
- 1. Новая волна в управлении.
- 3. Сберегающий менеджмент (lean management).
- 4. Реинжиниринг.
- 5. Управление качеством.
- Управление знанием. Учащаяся организация.
- Лекция 14. Теория административно-государственного управления
- Литература
- 1. Становление науки административно-государственного управления
- 2. Американская школа административно-государственного управления
- 3. Теория административно-государственного управления в Великобритании
- 4. Французская школа административно-государственного управления
- 5. Теория административно-государственного управления в Германии
- Институт государственной службы: социологические аспекты
- Литература
- Тематика рефератов
- Организационные структуры и организационная культура государственного управления
- 1. Организационные структуры государственного управления.
- 2. Административная культура.
- 3. Дисфункции государственного управления и проблема коррупции
- 1. Регион как объект государственного управления
- 2. Региональная политика в сша
- 3.Региональная политика стран-членов ес
- 1. Теории местного самоуправления.
- 2. Основные модели местного самоуправления
- 3. Опыт организации местного самоуправления в зарубежных странах.
- Скандинавская система
- 4. Становление местного самоуправления в республике беларусь