1. Становление науки административно-государственного управления

Теория административно-государственного управления я в конце XIX века стала выделяться в качестве самостоятельной об­ласти научных исследований.

Процесс формирования национальных бюрократи­ческих структур в большинстве стран Запада и в России закон­чился примерно одинаково — во второй половине XIX века.

В 1883 г. в США был принят закон Пендлтона, получивший название «Закон о гражданской службе». Принятие этого доку­мента положило начало законодательному оформлению современ­ного института гражданской службы (civil service). Закон Пендлтона предусматривает проведение открытых конкурсных экзаменов для претендентов на государственные должности и сохраняет силу в США до настоящего времени.

В 1887 г. профессор Вудро Вильсон — будущий президент США — положил начало теоретической разработке вопросов адми­нистративно-государственного управления в своей работе «Изу­чение администрирования». Он подчеркнул, что «наука адми­нистрирования будет искать способы улучшения деятельности правительства, сделает его работу менее трудоемкой, приведет в порядок организацию управления». Вильсон считал, что сме­на политического руководства не должна влиять на деятель­ность несменяемого административного аппарата. Таким образом, задачей государственной администрации провозглашалось оперативное и компетентное проведение в жизнь решений любой группы политических лидеров — «избранников нации».

В. Вильсон разработал модель «административной эффектив­ности», предложив использовать в административно-государствен­ном управлении методы организации и управления в бизнесе, раци­ональные и действенные. Он обосновал также необходимость высокого профессионализма в системе государственного админи­стрирования, т.е. подбора государственных служащих по их профессиональной компетентности. Тем самым бюрократия должна была превратиться в инструмент профессионального управления с его принципами «иерархии и разделения функций».

Идеи В. Вильсона во многом разделял американский полито­лог Фрэнк Дж. Гуднау. В конце XIX — начале XX столетия Ф. Гуднау и В. Вильсон провели значительные исследования американской системы административно-государственного управ­ления. Они стремились разработать модель бюрократии, ко­торая «работала бы» в рамках демократического общества. Со­зданная ими теоретическая концепция позволила политологам начала столетия принять идеалы демократии вместе с деятель­ностью профессиональной гражданской службы.

В. Вильсон считал, что отношения между администрацией, исполняющей законы, и властью, создающей законы, «составля­ют самую сущность правительственной системы». Политики и администраторы во всякой хорошо отлаженной системе должны идти рука об руку. Осуществление политических решений, при­менение законов, проводимых администрацией, обнаруживают мудрость и исполнимость этих решений и законодательных ак­тов. В свою очередь законодательство и политическое руковод­ство дают основное направление деятельности администрации.

Вместе с тем Ф. Гуднау и В. Вильсон провели четкое разграни­чение между политиками и администраторами. По их мнению, для того чтобы обеспечить развитие демократии, политикам не­обходимо контролировать деятельность администраторов. Такая субординация должна быть определена на индивидуальном и коллективном уровнях. Тогда администраторы никогда не смо­гут «вмешиваться» в политику: они просто будут следовать ука­занным направлениям, заданным для них политическими лидерами.

Под влиянием идеи Ф. Гуднау и В. Вильсона ведущее место в теории административно-государственного управления сразу же заняли вопросы научного управления или менеджмента, не за­висимого от политической идеологии.

Интересно отметить, что впервые термин «public administrative management» (административно-государственное управление) был использован в программе республиканской партии США 1986 г. В этой программе осуждалась «некомпетентность» демократиче­ского правительства, не владеющего научными методами управ­ления. Для ускоренного внедрения новых методов государствен­ного администрирования в 20-х годах нашего столетия в США была создана сеть частных организаций — бюро муниципальных исследований, финансировавшихся через специальные фонды. Эти бюро начали разрабатывать правила и процедуры административ­но-государственного управления, используя последние достиже­ния социальных наук.

Начиная с 1990 г. изучение государственного администрирования становится частью учебных программ в ведущих университетах США и Западной Европы. В 1916 г. в Вашингтоне Роберт Брукингс учредил первый институт правительственных; исследований (Institute of Government Research). Целью этой научно-исследовательской организации стала выработка системно­го аналитического подхода к административно-государственной деятельности. Аналогичные исследовательские центры и инсти­туты стали появляться в Европе в 20—30-е годы.

Объектом теории ад­министративно-государственного управления является административно-государственная деятельность. На втором Совещании экспертов ООН было дано определение административно-государственной деятельности как «процесса достижения национальных целей и задач через государственные организации» . При этом подчеркивалось, что понятие адми­нистративно-государственной деятельности может быть распространено на администраторов службы исполнительных, законодательных и судебных органов.

предметом теории ад­министративно-государственного управления является научное обоснование процесса достижения оптималь­ного государственного управления путем организации. Американ­ский политолог Маршелл Даймок в своей работе «Философия ад­министрирования» приходит к выводу, что современная теория административно-государственного управления — это «новый научный синтез, имеющий необходимое отношение ко всем об­ластям знания и всем вопросам, которые входят в осуществ­ление официальной политики и программ»

Можно выделить несколько основных проблем, которыми се­годня занимается теория административно-государственного управления.

Во-первых, это проблема организации государственного управления на разных уровнях: национальном, региональном и местном. Сюда относится разработка общей теории государствен­ных организаций, функций аппарата государственного управле­ния на разных уровнях, координации государственного управ­ления как целостной системы.

Во-вторых, большим блоком проблем является подготов­ка и рекрутирование управленческих кадров. Здесь исследуют­ся вопросы оптимальной структуры штатного состава чиновни­ков государственного аппарата, управление персоналом государственных организаций, требования к менталитету и сти­лю работы профессиональных государственных служащих, проб­лема лидерства, проблема борьбы с бюрократизмом.

В-третьих, это проблемы, связанные с техникой госу­дарственного администрирования. Этот блок проблем включает разработку теории принятия государственных решений, полити­ческого прогнозирования, методов административно-государствен­ного управления в кризисных и конфликтных ситуациях, тех­нологии взаимоотношений государственной администрации и средств массовой информации.

Основополагающими категориями в теории административ­но-государственного управления являются понятия «государствен­ное администрирование», «административно-государственное управление», «бюрократия». Когда термин «бюрократия» встреча­ется рядовому гражданину, он думает о бюрократической воло­ките, которую необходимо преодолеть, чтобы добиться каких-ли­бо услуг или информации.

В социальных науках администрацией или бюрократией принято называть любую крупномасштабную орга­низацию профессиональных служащих, чья основная обязан­ность состоит в том, чтобы осуществлять политику тех, кто принимает решения. В идеале государственная администрация — это рациональная система или организован­ная структура, предназначенная для квалифицированного эф­фективного исполнения общественной политики. Она имеет достаточно строгую иерархию власти, посредством которой от­ветственность за выполнение государственных решений опус­кается сверху вниз.

Постараемся разобраться, в чем состоит сегодня адми­нистративно-государственное управление и что такое госу­дарственное администрирование. Для этого необходимо обратить­ся к современным научным исследованиям.

В западной политологии оба эти понятия обозначаются одним термином «public administration». В узком смысле слова «pub­lic administration» означает профессиональную деятельность государственных чиновников. На русский язык это можно переве­сти как государственное администрирование. Американская эн­циклопедия определяет государственное администрирование как «все виды деятельности, направленные на осуществление реше­ний правительства».

В широком смысле слова «public administration» это не толь­ко профессиональная деятельности чиновников, но и вся систе­ма административных институтов с достаточно строгой иерархи­ей власти, посредством которой ответственность за выполнение государственных решений спускается сверху вниз. В русском язы­ке этому понятию соответствует административно-государствен­ное управление.

Французский политолог Р. Грегори в своей монографии «Фран­цузская гражданская служба» дает определение административ­но-государственного управления как «особой социальной функ­ции, направленной на упорядочение развития в интересах всего общества, где государственный чиновник выступает специ­альным агентом власти».

Английские политологи Джон Гринвуд и Дэвид Вильсон по­лагают, что административно-государственное управление — «это деятельность, организация институтов и предметов изучения».

Сегодня большинство политологов считают, что административ­но-государственное управление и государственное администрирова­ние связаны с тремя сферами власти — законодательной, испол­нительной и судебной. Такой подход предлагают Д. Вильсон, Д. Гринвуд, Р. Грегори, У. Джон, Р. Горд, Л. Нигро, Ф. Нигро, М. Роскин. Наиболее последовательно эта точка зрения выражена в мо­нографии американских политологов Ф. Нигро, Л. Нигро «Современ­ное государственное администрирование». Авторы дают развернутое определение административно-государственной деятельности: «Го­сударственное администрирование означает скоординирован­ные групповые действия в государственных делах: 1) связанные с тремя сферами власти — законодательной, исполнительной, судебной — и их взаимодействием; 2) имеющие важное значение в формировании государственной политики и являющиеся час­тью политического процесса; 3) значительно отличающиеся от администрирования в частном секторе; 4) тесно связанные с многочисленными частными группами и индивидами, работающи­ми в различных компаниях и общинах».

Мы предлагаем следующие определения.

Административно-государственное управ­ление — это осуществление государственной политики через систему административных учреждений, при котором ответствен­ность за выполнение государственных решений спускается сверху вниз. Государственное администрирование — это деятельность профессиональных государственных служащих по осуществлению общественной политики.

Во всех демократических странах мира важ­ное значение придается профессиональной подготовке госу­дарственных служащих. Специальность «public administration» существует в ведущих университетах Западной Европы и США. В качестве примера можно привести Американский университет в Вашингтоне. Здесь создана Школа государственных дел (The School of Public Affairs). Школа имеет три кафедры: правитель­ства, права и общества, государственного управления. Студентам предлагаются программы по государственному управлению, политическим наукам, праву, управлению государственными фи­нансами, развитию человеческих ресурсов.