4. Становление местного самоуправления в республике беларусь

История становления системы органов местного самоуправления Республики Беларусь берет свое начало с апреля 1990 г., когда был принят Закон СССР ''Об общих началах местного управления и местного хозяйства в СССР''. Этот закон воспринял многие идеи Европейской Хартии местного самоуправления 1985 г. Закон ориентировал на расширение регулирующих и оперативно-распорядительных полномочий местных Советов, укрепление их самостоятельности, как в правовом, так и в финансово-экономическом плане. При этом данный документ достаточно четко отразил идею субсидиарности в распределении компетенции местных органов разного уровня. Впервые в законодательном плане был поставлен вопрос о системе юридических гарантий местного самоуправления, включая его судебную защиту. Местные органы в большей степени рассматривались как структуры территориальных сообществ граждан, действующие в рамках закона в интересах граждан. Закон 1990 г. не только по духу, но и по самой форме был близок Европейской Хартии. Он был скорее программным документом, чем нормативным правовым актом прямого действия. К сожалению, союзные республики, имея в виду и структуры власти, и общественные институты, оказались неготовыми к принятию прогрессивного законодательства о местном самоуправлении [4, с.5].

Отправным пунктом следующего этапа реформирования местной власти стало принятие в феврале 1991 года Закона ''О местном самоуправлении и местном хозяйстве в Белорусской ССР'' (далее - Закон о местном самоуправлении) [16]. Согласно этому закону местные органы формально стали самостоятельными, но при этом сохранили свой статус органов государственной власти и управления. Сохранялась достаточно жесткая финансовая зависимость низовых уровней от вышестоящих при распределении бюджетных средств. Статья 34 предусматривала самостоятельное формирование и исполнение местного бюджета на основе норматива бюджетной обеспеченности на одного жителя, однако эти нормы на деле не выполнялись. Такое положение вытекало, в том числе и из нечеткого разграничения компетенции между Советами разных уровней. Закон определял три уровня местных Советов: областной (шесть областных и Минский городской), базовый (городские в городах областного подчинения и районные Советы) и первичный (все остальные), что порождало нечеткость в разграничении компетенции и конфликты [20, с. 36]. Однако благодаря Закону было возвращено в обиход само понятие ''местное самоуправление'', определены его основные принципы, в том числе самостоятельность и независимость Советов народных депутатов при решении вопросов местного значения.

В 1991-1992 гг. в Беларуси действовала первая редакция Закона о местном самоуправлении. В соответствии с действовавшей Конституцией вся власть концентрировалась в системе Советов. Верховный Совет формировал правительство - Совет Министров и иные республиканские государственные органы, имел право отмены решений исполнительной власти и роспуска местных Советов всех уровней.

В 1993 г. в Закон о местном самоуправлении были внесены изменения, направленные на усиление полномочий исполкомов и обеспечивающие централизацию власти. Исполкомы получили право самостоятельно утверждать свои штаты, назначать на должности руководителей подотчетных Совету органов управления, устанавливать и изменять правовой режим объектов коммунальной собственности. Получила распространение модель ''сильный исполком - слабый Совет''.

Проблема местного самоуправления оказалась настолько сложной, что даже не получила надлежащего разрешения в ходе конституционного процесса, продолжавшегося в течение четырех лет. На различных этапах в разных проектах, разработанных обеими конституционными рабочими группами, тематика местного самоуправления была одной из наиболее запутанных, и разработчики проектов конституции не могли определиться с местом и ролью местного самоуправления в системе институтов государства [20, 38].

В итоге в принятой 15 марта 1994 года Конституции Республики Беларусь вопросам местного самоуправления и управления был посвящен пятый раздел, который во многом содержал те же положения, которые были и в Конституции БССР 1978 г.

После принятия Конституции в Закон о местном самоуправлении был внесен ряд изменений: изменилось его название (он стал называться ''Закон о местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь''), получили организационное оформление системы местного управления и самоуправления.

Начало очередному этапу новейшей истории самоуправления положил Указ Президента Республики Беларусь от 19.09.1995 г. № 383 ''О проведении реформы органов местного управления и самоуправления'', в соответствии с которым окончательно упразднялись районные в городах Советы депутатов и их органы. На территории районов в городах образованы администрации с правами юридического лица, которые являются местными органами управления. Глава местной администрации и его заместители назначаются председателем вышестоящего исполкома, а другие должностные лица администрации - ее руководителем. Указом Президента Республики Беларусь от 27.11.1995 г. № 481 утверждена примерная структура местных администраций в районах городов, в состав которых входит руководство, органы по экономическому регулированию и рыночным отношениям; органы по информированию населения и связях с общественностью; органы по развитию социальной сферы; органы жилищно-коммунального хозяйства и благоустройства; органы по охране прав граждан и организационной работе.

Окончательная конструкция местной власти была установлена Указом Президента Республики Беларусь от 20.11.1995 г. № 476 и Указом от 18.03.1996 г. № 105, которыми утверждались ''Положение о председателе областного, Минского городского исполнительного комитета'' и ''Положение о председателе районного, городского исполнительного комитета''.

С принятием новой редакции Конституции Республики Беларусь в результате референдума от 24.11.1996 г. такого рода нормотворческая практика Президента получила уже конституционное подкрепление. А Закон о местном самоуправлении, изложенный в новой редакции от 10.01.2000г., практически полностью приведен в соответствие с нормами указов. Этот Закон в новой редакции определяет систему и экономическую базу местного управления и самоуправления в Республике Беларусь, закрепляет основы правового положения органов местного управления и самоуправления, отдельных форм непосредственной демократии. В нем определяются понятия местного управления и самоуправления, система и компетенция органов местного управления и самоуправления, принципы их деятельности, органы территориального местного самоуправления, экономическая основа местного управления и самоуправления, гарантии местного управления и самоуправления [16].

В июле 2000 г. был принят Закон Республики Беларусь ''О республиканских и местных собраниях'' [17], который регламентирует порядок инициирования, созыва, проведения, а также компетенцию республиканских и местных собраний как формы непосредственного участия граждан в управлении делами общества и государств.

В августе 2000 г. по инициативе Президента Республики Беларусь состоялся съезд депутатов местных советов. В резолюции данного форума подчеркивается, что развитие системы Советов - одно из приоритетных направлений демократизации общества. Указано на важность перераспределения функций и полномочий республиканских органов власти и управления с укреплением их материально-финансовой базы [6, с. 7]. В резолюции отмечена необходимость разработки концепции реформирования местного управления и самоуправления, принятия Кодекса Республики Беларусь о местном управлении и самоуправлении. Советам рекомендовано улучшить практику подготовки и проведения сессий, повысить эффективность деятельности постоянных комиссий, активизировать работу депутатов в Советах. Съезд признал целесообразным создание единого республиканского органа по координации деятельности местных советов депутатов и органов территориального управления [3, с. 2].

Такая демократическая форма, как съезд депутатов советов, не предусмотрена Конституцией и Законом. Его решения не имеют какой-либо юридической силы. Тем не менее, эти решения в целом отразили настрой депутатского корпуса на изменение механизма территориального управления и готовность нести гораздо большую ответственность за судьбу страны.

В настоящее время ведется подготовка новой концепции местного самоуправления в Беларуси. В юридической литературе ведется широкое обсуждение о том, каким должно быть местное самоуправление, какие шаги должны быть предприняты для его реформирования [6, 10, 19, 20, 23, 25].

Таким образом, путь становления современной системы местного самоуправления в Республике Беларусь не был достаточно простым и последовательным. В настоящее время актуальным является вопрос о реформировании существующей системы местного самоуправления.