1. Регион как объект государственного управления

В науке и практике под регионом понимается часть территории, обладающая общностью природных, социально-экономических, национально-культурных и иных условий. В эко­номической и географической литературе регионами называют са­мые различные территории, объединенные какими-либо общими чертами: группы стран, территории страны, охватывающие не­сколько экономических районов, экономические районы, области, края, республики и их группы.

Признавая существующую путаницу в определении понятий «регион» и «район», американские профессора П. Джеймс и Дж. Мартин в своем капитальном исследовании «Все возможные миры» пишут: «Обычно под словом «регион» понимается целостный участок территории, отличающийся некоторой однородностью в своей основе, но не обладающий четкими границами. Более того, это слово часто употребляется для обозначения весьма больших территорий, образующих главные подразделения континентов. Но в профессиональном языке географов, используемом здесь, слово «регион», или «район», применяют по отношению к территориям самой разной площади, но которые характеризуются определенной однородностью, являющейся специфической и служащей основанием для того, чтобы выделить эти территории» (32, с. 517—519).

В работах американских ученых, впрочем, как и в отечественных исследованиях, встречаются весьма различные определения понятия «район».

Так, профессор Гарвардского университета В. Грас писал: «Мы можем определить государство. Оно имеет организацию, границы и название. Оно имеет записанную историю. Но что такое район? Конечно, это не политическая и не административная единица.

Мы может сказать лишь, что это территория, отличающаяся достаточно характерными признаками для того, чтобы отделить ее от соседей» (33, с. 21).

На запрос подкомитета по районированию Комитета национальных ресурсов конгресса США были получены от различных научных центров, занимающихся проблемами регионоведения и экономического районирования, следующие ответы (34, с. 21—22):

— Чикагский университет, профессор В. Джонс: «Район — это территория, внутри которой имеется однородность в одном или нескольких отношениях».

— Северная Каролина, профессор Вуфтер: «Район — это территория, в пределах которой сочетание природных и экономических факторов создало однородность экономической и социальной структуры».

— Миннесотский университет, профессор Р. Хартсхорн: «Район — это непрерывная территория, в пределах которой имеется в некоторой степени однородность в общем (природном и культурном) ландшафте».

Ученый из Чикаго Р. Платт, что называется, «заземлил» понятие «район»: «Район — это территория, выделенная на основе общей однородности характера земли и общей однородности ее использования». На основании этих суждений, а также исходя из собственных взглядов Комитет по районированию дал такое толкование: «Под районом вообще следует понимать территорию, характеризуемую однородностью в одном или нескольких отношениях (аспектах)» (35, с. 24).

Крупные российские исследователи районов США, такие как Л. Зиман, М. Половицкая, Л. Смирнягин не раз подчеркивали, что при выделении районов США сами американцы обращали внимание на разнообразие физико-географических условий, особенности заселения в разные периоды истории Америки, на традиции, а также экономические и социальные различия. Региональное самосознание американцев — это не только отождествление граждан с определенной территорией, районом, штатом, но и противопоставление себя жителям других регионов, у которых другие привычки и традиции, другой выговор в речи, другие экономические и социальные, а нередко, и иные политико-национальные интересы.

С годами за рубежом менялись взгляды на региональный процесс. По мнению Э. Куклински, региональное развитие, региональные проблемы долгое время «рассматривались с точки зрения материального подхода. Строительство новых физических объектов, таких, как фабрики и дороги, признавалось самым важным вкладом в развитие данного региона. Ныне наиболее значимым является нематериальный подход. Концепция регионального развития, ориентированная на знания и инновации, доминирует не только в научной, но также и в практической сферах во все возрастающем числе стран».

Кстати, Э. Куклински рассматривает регионы как составные части пространственной экономической системы, где господствуют силы конкуренции. «Регионы, которые — благодаря своей более высокой конкурентоспособности — могут привлечь значительную долю отечественного и зарубежного рынка... Таким образом, регионы можно в принципе рассматривать как острова инноваций и духа предпринимательства в более широком контексте пространственной сети» (36, с. 3).

Необходимо подчеркнуть, что интерес к регионоведению, к социально-экономическому районированию своих территорий характерен не только для США, но и для Канады, Франции, Великобритании, Германии, Китая. Особенно активизировались «региональные идеи» в Европе. 4 декабря 1996 г. более 300 европейских регионов с различной территорией, политико-административным устройством, представляющих интересы свыше 400 миллионов своих граждан, приняли Декларацию о регионализме в Европе. Главный мотив принятия Декларации — стремление к дальнейшей регионализации в конституционных рамках своих стран, учитывая важность процесса интеграции и регионализации (37).

Инициатором принятия Декларации была Ассамблея регионов Европы, которая в своей программе действия стремится к признанию регионализма не только в Европейском Союзе, но и за его пределами.

В Декларации записано, что понятие «регион» «представляет собой выражение отличительной политической самобытности, которая может принимать самые различные политические формы, отражающие демократическую волю каждого региона принимать ту форму политической организации, которую он сочтет предпоч тительной. Регион сам избирает свое руководство и устанавливает знаки различия его представительства» (38, с. 101).

В Декларации зафиксированы и другие права регионов. Так, «регион обладает финансовой автономией и достаточными собственными ресурсами для полной реализации своих полномочий»; он «имеет право взимать свои собственные налоги и определять источники налоговых поступлений,... устанавливает критерий для определения своих налогов, пошлин и сборов», он «имеет возможность деятельности на международном уровне».

В современном мире все большое распространение получают многоуровневые системы государственного управления. Основой отношений между уровнями власти в любом государстве является вопрос о распределении полномочий, ответственности и гарантия­ми их деятельности. В настоящее время основным принципом формирования компетенции каждого уровня власти является наи­большая эффективность выполнения на соответствующем уровне определенных функций и задач. Данный подход получил назва­ние принципа субсидиарности.

Принцип субсидиарности основан на том, что более высокий уровень управления может вмешиваться в действия более низкого лишь в той мере, в какой последний проявил свою неспособность к эффективному управлению. Вмешательство вышестоящих уров­ней управления в деятельность нижестоящих допускается только при наличии определенных условий, при которых такое воздейст­вие может считаться законным и целесообразным. Таким образом, вмешательство более высокого уровня власти в дела более низкого уровня является обязательным и осуществляется только с целью оказания необходимой помощи более низкому уровню власти в решении его задач.

Применение принципа субсидиарности в правовых и админи­стративных системах большинства государств, входящих в Совет Европы, причем как в унитарных, так и в федеративных, свиде­тельствует о его универсальном характере, а также перспективно­сти его использования в странах, совершенствующих государст­венное управление. Конечно, использование принципа субсидиар­ности подразумевает обязательный учет и других принципов, оп­ределяющих основы организации государства: единство действия и применения, эффективность управления и солидарность.

Прямое применение принципа субсидиарности предполагает необходимость учесть его практические последствия относительно распределения полномочий. Даже если представляется сложным выработать детальную схему распределения полномочий, приме­нение этого принципа означает, что необходимо предпринять все усилия для того, чтобы законодательно определить перечень пол­номочий, переданных каждому уровню, сопроводив их простыми правилами взаимодействия между уровнями публичного управле­ния.

Безусловно, органы власти всех регионов не всегда могут пре­тендовать на то, чтобы исполнять одинаковые полномочия. Объективно существует разница в географическом положении, протя­женности территории, особенностях инфраструктуры и различной наделенностью ресурсами. Государство должно стремиться сгла­дить наиболее значительные диспропорции между территориями путем применения систем выравнивающих выплат.

Субсидиарность подразумевает гибкий подход, предоставляю­щий большие возможности для обеспечения участия региональных властей в определении объема их полномочий. Эффективность ра­боты многоуровневой структуры, построенной на принципе субсидиарности, зависит от соблюдения справедливого баланса между делегированными и собственными полномочиями регионов, деле­гированными полномочиями и ресурсами, необходимыми для их осуществления.

Существует несколько научных подходов к изучению регио­нальной политики, позволяющих вырабатывать ее правильную стратегию и пути формирования. Рассмотрим некоторые из них:

Пространственно-временной подход

История формирования данного подхода насчитывает несколь­ко поколений в развитии научной мысли. Первое упоминание от­носится к XIX веку, а именно к немецкой классической школе, родоночальниками которой считаются К. Риттер и А. Геттнер, ко­торые сформировали главные понятия «пространственной науки», опираясь, главным образом, на географию.

В XX веке исследованием проблемы пространственных закономерностей занимались как зарубежные (А. Леш, Р. Харштон и др.), так и советские ученые. Например, советский ученый Б.Б. Родман утверждал, основываясь на свой позиционный прин­цип функционирования объектов в геопространстве, что экономи­ческий уровень развития регионов зависит преимущественно от их местоположения. Здесь подчеркивается положение относительно центров роста науки, производства и т.д. Б.Б. Родман исходил из того, что существует «локальный оптимум», в котором все объек­ты функционируют наиболее эффективно. Находясь за пределами этого оптимума, объекты находятся под давлением силы («пози­ционным давлением» или «давлением места»), что заставляет наи­более активные объекты изменять свое местоположение, а непри­способленные к изменениям объекты исчезать. Следует заметить, что данный позиционный принцип носил чисто теоретический ха­рактер.

Данный вопрос рассматривается и в рамках теорий Лундской школы в Швеции, согласно которой пространственно-временная организация предполагает синтез людей и природы или социаль­но-географического пространства. Такое единство базируется на разуме каждого отдельного человека и мировой цивилизации в це­лом. Согласно теории, необходимо преодолеть все внутренние разногласия, противоречия (политические, религиозные, расовые и др.), что является сложной задачей, так как общество и природа не Могут развиваться в гармонии.

Воспроизводственный подход

Данный подход основывается на рассмотрении формирования единых региональных комплексных систем, в которых взаимосвя­заны все подсистемы (внутренние элементы). Любая региональная система предполагает наличие своей внутренней структуры и эле­ментов. Например, «вертикальное» деление основывается на на­личии в народохозяйственном комплексе страны различных от­раслей (промышленность, транспорт, сельское хозяйство и т.д.), в свою очередь, данные элементы народного хозяйства также под­разделяются на отрасли (отрасли промышленности: машинострое­ние, металлургия, легкая и др.), выделяют также межотраслевые комплексы (например, металлурго-промышленный). Деление по «горизонтали» предполагает выделение из любого регионального комплекса хозяйства города, поселка, области.

Основываясь на этом подходе, регионы функционируют и как единая система воспроизводства (предполагает наличие всех ста­дий воспроизводственного процесса) и как внутренний элемент макроэкономической воспроизводственной системы всей-страны.

Воспроизводственный подход ставит в качестве основной зада­чи региональной политики воспроизводство природных ресурсов, рабочей силы. В отношении природно-ресурсного потенциала ак­цент делается на его рациональном использовании и способности к самовоспроизводству, определяются отрицательные факторы влия­ния на окружающую среду для поддержания экологического рав­новесия в каждом регионе. Воспроизводство рабочей силы пред­полагает проведение грамотной социальной политики, в том числе демографической, миграционной, занятости населения и т.д.

Проблемный подход

Целью данного подхода является выявление проблем и поиск механизмов и путей их решения. В.И. Вернадский говорил: «мы все больше специализируемся не по наукам, а по проблемам».

Для того, чтобы проблема была решена, ее необходимо пра­вильно сформулировать, осознать и обосновать с научной пози­ции. Иными словами, первые шаги по преодолению определенных трудностей совершаются на теоретическом уровне. Среди наиболее важных и частых региональных проблем можно выделить: соци­альные, политические, экономические, этнические и др.

Некоторые проблемы перерастают в глобальные, охватывая собой всю планету, и способные в будущем создать катастрофиче­скую ситуацию (экологические проблемы, проблемы исчерпаемости природных ресурсов и т.п.).

Наряду с вышеназванными подходами существуют и другие: геополитический, отражающий различные взаимосвязи регионов в географическом пространстве и характеризующий историческое развитие социально-географического пространства регионов.